برگزیده – این روزها پس از یک دورهی کوتاه و پر تنش در خاورمیانه، صحبت مجدد از مذاکرهایست که بناست آخر این هفته میان مقامات ایرانی و آمریکایی اتفاق بیفتد. پس گسیل انبوه تجیزات نظامی به سمت خلیج فارس و تجهیز پایگاههای خود در خاورمیانه، و همچنین پس از تهدیدات لفظی صریح ترامپ و دیگر دولتمردان آمریکایی مبنی بر دخالت مستقیم و نظامی در ایران، و پس از تهدیدات کموبیش بیسابقهی ایران که نشاندهندهی عزم جدی برای گسترش درگیری به سطح منظقه بود، طرفین بار دیگر تصمیمگرفتهاند که پای میز بیایند. در این میان برخی اخبار حاکی از این بودند که ایران به دنبال نوعی «تضمین» از جانب آمریکا جهت عدم حمله حین مذاکرات بوده است.
فارغ از خوشبینی و یا بدبینی نسبت به فرآیند مذاکرات، مسئلهی «تضمین» در مذاکرات و یا در یک توافق بینالمللی، بار اول نیست که در فضای سیاسی ایران مطرح میشود و پیش از این نیز در مقاطع مختلف برخی جریانهای سیاسی داخلی خواستار تضمین از آمریکا دربارهی اجرای تعهداتش در هر مذاکرهای بودند و برای مثال به آنچه «عدم اخذ تضمین» در مذاکرات برجام میدانستند منتقد بودند. این نوشتهی کوتاه تلاش میکند تا نشان دهد که صحبت از تضمین در توافقات بینالمللی نادرست است و ناشی از یک تشبیه نابجا بین روابط بینالمللی و قراردادهای حقوق داخلی است.
در ابتدای امر، باید به یک تفاوت بنیادین بین حقوق بینالملل و حقوق داخلی اشاره کرد که شاید کلید حل بسیاری از سوءتفاهمها نسبت به روابط بینالملل باشد. آنچه که نظام حقوق داخلی کشورها را اساساً متفاوت از نظام حقوق بینالملل میکند، عدم وجود یک قوهی قاهره و منشاء اقتدار در نظام بینالمللی است. در هر کشوری، دولت آن کشور (در معنای عامِ حاکمیت و نه به معنای قوه مجریه) دارای اقتدار محض است و مسلط بر تابعان حقوق داخلی است. در این معنا، ارادهی دولت بالاتر از ارادهی شهروندان است و شهروندان «تابع» دولتاند. به این خاطر است که دولت توانایی این را دارد که برای مثال مراجعی جهت رسیدگی به اختلافات میان افراد ایجاد کند (= دادگاه) و حکم آن مراجع برای شهروندان لازم الاتباع است. همچنین دولت این اختیار را دارد که قوانینی وضع کند که برای همه لازم الاجرا باشند. به این خاطر، علیرغم اینکه در سیستم داخلی، شهروندان با یکدیگر برابر هستند، یک مرجع بالاتری وجود دارد که میتواند بر همه تحکم کند.
در نظام بینالمللی چنین مرجعی و چیزی شبیه به یک دولت جهانی وجود ندارد. در این نظام، کشورها مانند شهروندان در سیستم داخلی هستند و همه با یکدیگر از لحاظ حقوق برابرند و هیچکدام بر دیگری برتریای ندارد. اب این وجود، هیچ مرجع متمرکزی برای حل اختلافات و یا وضع قوانین در نظام بینالمللی وجود ندارد. تمام قواعد بینالمللی به مفهوم «رضایت» بر میگردد. هر تعهدی که برای کشوری وجود داشته باشد، به این خاطر خواهد بود که آن کشور در مقطعی نسبت به اینکه خود را متعهد کند، رضایت داده است. البته تعهداتی نیز در نظام بینالمللی وجود دارند که وابسته به «رضایت» کشورها نیستند که بسیار محدودند. سازمانهای بینالمللی نیز چیزی فراتر از آنچه که کشورها به آن رضایت دادهاند نمیتوانند انجام دهند. برای مثال اگر کشوری تعهداتی ذیل سازمان ملل دارد، به این خاطر است که آن کشور به طور خود خواسته منشور سازمان ملل را پذیرفته و آن را تصویب کرده و نسبت به مفاد آن رضایت داده است. اگر کشوری بر فرض نخواهد عضو سازمان ملل شود، این سازمان هیچ قدرتی بر آن کشور نخواهد داشت (به جز در مواردی بسیار خاص و محدود).
حال ممکن است که این سوال مطرح شود که چگونه نظام بینالملل مستقر میماند وقتی که تنها عنصری که در آن مطرح است، رضایت کشورهاست؟ یه به عبارت دیگر، چه «تضمینی» وجود دارد که کشورها به تعهداتی که نسبت به آن رضایت دادهاند عمل کنند؟ برای پاسخ به این سوال، لازم است دوباره نگاهی به نظام حقوق داخلی بیاندازیم. همین سوال را میشود درباره قوانین داخلی هم پرسید. برای مثال، چه تضمینی وجود دارد که شخصی نسبت به پرداخت مبلغی که در قرارداد تعهد کرده ملتزم بماند؟ همانطور که پیشتر گفته شد، در حقوق داخلی یک مرجع اقتدار متمرکز وجود دارد که اجرای قانون را با مجازات تضمین میکند. در یکی از تعاریف «قانون» گفته شده که قانون، دستورِ متکی به تهدید است. به عبارت دیگر، دولت با وعدهی مجازات در قبال عدم رعایت تعهدات، آنها را تضمین میکند. اگر شخصی مبلغی را که متعهد شده نپردازد، دولت برای مثال او را به زندان میاندازد.
در حقوق بینالملل به دلیل عدم وجود یک دولت مرکزی، کشورها مجبورند که خود اجرای تعهدات را تضمین کنند. اصلی اساسی که در حقوق بینالملل وجود دارد، «اصل اقدام متقابل» است. معنای این اصل این است که اگر کشوری یکی از تعهدات خود را نسبت به کشوری دیگر نقض کرد، آن کشور ثانی این حق را دارد که در قبال این نقض، اجرای یکی از تعهدات خود را معلق کند. برای مثال اگر ترکیه از دادن حقابهی ایران، که متعهد به ایفای آن است، امتناع کند، ایران میتواند یکی از تعهدات تجاری خود نسبت به ترکیه را نقض کند و برای مثال تعرفهی واردات یک کالا را بالاتر از آن میزانی که توافق شده بود ببرد. البته اقدام متقابل شرایطی دارد که بیان جزئیات آن در این مقال نمیگنجد.
در یک معنا در نظام بینالملل، کشورها خودشان به صورت غیر متمرکز و با ابزارهایی مانند اقدام متقابل میتوانند ایفای تعهدات را تضمین کنند. ابزارهای دیگری نیز وجود دارند مانند رجوع به دیوان بینالمللی دادگستری در لاهه و یا دیوانهای داوری. اما همانطور که پیشتر گفته شد، همه چیز منوط به رضایتِ خود کشورهاست و اگر آنها از پیش نسبت به طرح دعوا در دیوان بینالمللی به طریقی رضایت نداده باشند، دیوان صلاحیت نخواهد داشت (مگر در موارد خاص و محدودی).
با این ملاحظات، روشن میشود که مطالبهی «تضمین» از جنسِ آنچه در حقوق داخلی میشناسیم، یعنی وجودِ مرجعی که بتواند طرفِ خاطی را وادار به اجرا کند، در روابط بینالملل اساساً محلّی از اعراب ندارد. در نبودِ اقتدار مرکزی، اجرای تعهدات نه با “ضمانتِ پیشینی”، بلکه با “هزینهسازیِ پسینی” و سازوکارهای غیرمتمرکزی مثل اقدام متقابل، حلوفصل قضایی/داوری (در صورت رضایت)، و پیامدهای سیاسی و اقتصادیِ نقض تعهد پیش میرود. بنابراین بحث دقیقتر در مذاکره، به جای «تضمین مطلق»، طراحیِ ترتیباتی است که نقض تعهد را پرهزینه و اجرای آن را عقلانیتر کند؛ مثل گامبندی تعهدات، راستیآزمایی، بازگشتپذیری و پیوندزدنِ منافع ملموس به تداوم پایبندی.
۴۲/۴۲
