ریاست محترم مجلس در موقعیتی است که می تواند یکی از گره های کور نظام برنامه ریزی در ایران، یعنی چهارساله بودن زمان برنامه های توسعه، را باز کند. این گره کور، پیامدها و معضلاتی را در پی دارد که از جمله می توان به این موارد اشاره کرد:
مسئولیت ناپذیری دولت ها بدلیل تغییر دولت ها در میانه برنامه و تداخل سیکل سیاسی و سیکل سیاستی (یعنی تداخل دوره های ریاست جمهوری و دوره های مجلس با دوره های برنامه های توسعه)، اجرا نشدن برنامه های توسعه، طولانی شدن فرآیند تدوین قانون، مشخص نبودن مسئولیت قوه مجریه و شخص رییس جمهور، فقدان برنامه های عملیاتی و… .
پنج ساله بودن برنامه های توسعه سبب شده است که این برنامه قربانی ناهمزمانی سیکل ها در نظام اداره کشور شود. این، مهمترین دلیل گم شدن مسئولیت ها برای اجرای برنامه های توسعه است. چهارساله بودن دوره برنامه سبب می شود که ابتدا و انتهای برنامه در یک دولت بسته شود و لذا امکان پاسخگویی هر دولت برای برنامه خود فراهم می شود.سالهاست که این مهم در محافل علمی-اجتماعی گوناگون مطرح شده و از بوته نقد به درآمده است. البته باز هم می توان باز هم با نظرخواهی و تحلیل خبرگی این پیشنهاد را به نقد و گفتگو گذاشت تا تصمیم نهایی با اتقان اتخاذ شود. امید است که ریاست محترم مجلس امر مهم چهارساله کردن قانون برنامه را پیگیری نماید. طبیعی است که برای تنظیم با وضعیت فعلی بایستی برنامه هفتم تا سال ۱۴۰۸ تعیین شده تا پس از آن دوره آغاز برنامه ها با دوره آغاز دولت ها یکی شود. ذیلا به توضیح وضعیت کنونی و استدلال های ضرورت چهار ساله شدن برنامه می پردازم.
۱- عدد ۵ برای برنامه های توسعه هیچ منطق روشنی ندارد چون اغلب مواد برنامه یا بیش از ۵ سال یا کمتر از آن زمان می برند. گاه حتی اجرای برخی از مواد قانون تا ۲۰ سال هم به درازا کشیده شده است. احکام بودجه ای هم که یک ساله در قانون بودجه صادر می شود. بنابراین ۴ ساله بودن از حیث زمان اجرای برنامه ها هیچ توجیهی ندارد.
۲- وضعیت نظام سیاست گذاری کشور بدینگونه است که معمولا از ابتدا تا انتهای فرآیند تدوین و تصویب قانون برنامه دو سال زمان لازم است. پس از آن برای اجرایی شدن موادی از قانون که نیاز به تصویب آیین نامه دارد این فرآیند در درون قوه مجریه طی می شود که عملا یک فاجعه تمام عیار مدیریتی و کشور داری است. ببینید:
ابتدا وزیر مربوطه بایستی نامه ای به معاون اول رییس جمهور بنویسد و تقاضا کند که موضوع یک ماده قانون برنامه در دستور کار هیئت وزیران قرار گیرد. معاون اول اگر موافق باشد نامه را به دبیر هیئت دولت ارجاع می دهد، وی نیز سپس نامه را به یکی از دبیران کمیسیون های دولت دولت ارجاع می دهد.
دبیر کمیسیون نیز از دستگاه های اجرایی مرتبط استعلام و پس از دریافت پاسخ ها نسبت به جمعبندی آن ها اقدام می کند، سپس در جلسات تخصصی با حضور کارشناسان و مدیران دستگاه های اجرایی موضوع بررسی می شود، در مرحله بعدی در جلسه معاونان وزیران به لحاظ مدیریتی رای گیری می شود، سپس در جلسه کمیسیون وزیران بحث و رای گیری می شود و در نهایت، در هیئت وزیران مورد بررسی و تصویب قرار می گیرد.
این مراحل ۸ گانه بسته به مورد از ۶ ماه تا سالها به درازا می کشد و عملا پس طی این مراحل، هم دولت عوض شده است و هم موضوع منتفی شده یا اساسا انگیزه ای برای دولت بعدی در پیگیری آن نیست. می بینید که چگونه روندها و رویه ها از قانون برنامه تا آیین نامه های اجرایی حداقل یک دوره از دولت را می گیرد و عملا کاری از پیش نمی رود. اساسا دلیل این حجم انبوه از مواد تنفیذی و قانون احکام دایمی به همین دلیل است. چهار ساله شدن قانون سبب می شود که دولت بالاجبار این فرآیندهای طولانی را کوتاه نماید تا در مدت چهار سال موضوعات اصلی را در دستورکار خود قرار دهد.
۳- قانون برنامه چهارساله بایستی توسط هر دولت و در آغاز به کار همان دولت تدوین و به فاصله ۳ ماه از انتخابات به تصویب مجلس برسد. ممکن است استدلال شود که تدوین برنامه در فاصله زمانی ۳ ماه از آغاز به کار دولت امکان پذیر نیست در پاسخ گفته می شود که اولا، فرضِ مبتنی بر واقع این است که کاندیداهای انتخابات ریاست جمهوری از میان رجال سیاسی کشور بوده و آشنا به وضعیت سیاست های کلی کشور و قوانین برنامه پیشین هستند. بنابراین حتی پیش از به قدرت رسیدن بایستی علی الاصول خطوط کلی برنامه های خود را مبتنی بر سیاست های کلی تدوین کرده باشند. ثانیا، پس از ۶ دوره قانون گذاری برنامه، اکنون دیگر روال و رویه به گونه ای شده است که بسیاری از مواد قانون برنامه تنفیذی هستند و تکلیف امور مهم کشور در حوزه های گوناگون روشن است.
۴- باید بین برنامه توسعه و احکام قانونی برنامه توسعه تفکیک قایل شویم تا بتوان تصویب قانون برنامه در مجلس را در سه ماهه نخست آغاز به کار دولت تصویب کرد. نیازی به تصویب همه برنامه ها نیست. مجلس می تواند صرفا بر احکام قانونی متمرکز شود و عنداللزوم به سند برنامه که ضمیمه قانون است مراجعه کند. تجربه قانون برنامه نشان می دهد که تفاوت این قوانین به اندازه ای نیست که کشور برای مدت دو سال معطل شود تا فرآیند تصویب مجدد طی شود. برخی، و بلکه بسیاری از مواد قانون برنامه، در شرح وظایف دستگاه های اجرایی آمده است و برای بسیاری از برنامه ها نیز قانون وجود دارد (یا از طریق قانون احکام دایمی یا از طریق قوانین موضوعی همچون قانون ساختار، قانون جامع ایثارگران، قانون خدمات کشوری و … ). از این رو خلاء قانونی حجیم و چشمگیر نیست. وانگهی، برنامه های سالانه نیز از طریق قانون بودجه قابل تصویب و پیگیری است. مشهور است که قانون بودجه قانون برنامه یک ساله است.
۵- آنگاه که برنامه دولت در ۳ ماه نخست توسط مجلس تصویب شود دولت بایستی موظف باشد. اما آنچه که مهم است و اجرای برنامه ها را تضمین و امکان نظارت مجلس را بر اجرای برنامه فراهم می کند سندهای اجرایی است که مغفول بزرگ در نظام سیاست گذاری عمومی در ایران است. هر وزارتخانه بایستی برای ۳ تا ۵ برنامه اصلی خود سند اجرایی تدوین و منتشر کند کلیه آیین نامه های اجرایی مربوطه در ذیل همین سند و به فاصله ۳ تا ۶ ماه بتصویب دولت می رسد. در وضعیت کنونی بدلیل کلی بودن بسیاری از تکالیف قانون برنامه امکان نظارت برای مجلس فراهم نیست. سند اجرایی (یا سند سیاستی) سندی است که نحوه اجرای برنامه را بر اساس الگوی چرخه ای سیاست گذاری فراهم می کند و طی آن مسئله اصلی یک ماده اصلی، مدل مداخله، مدل اجرا و بازخورد، برآورد بودجه و شاخص های فنی ارزیابی تعیین می شود و تکلیف قوه مجریه به روشنی بیان می شود. این سند در برخی کشورها تحت عنوان راهنمای سیاستی (Policy Guideline) شناخته می شود. تکرار می کنم که این سند مهمترین ابزار را برای نظارت مجلس فراهم می کند.
* استاد علوم سیاسی دانشگاه تهران
۲۷۲۱۸
