برگزیده – رسول صَفرآهنگ: ایده خطوط تماس مستقیم (direct communication links یا hotlines) ریشه در تجربیات تلخ جنگ سرد دارد. بحران موشکی کوبا در اکتبر ۱۹۶۲، نقطه عطفی بود که نشان داد تأخیر در ارتباطات میتواند جهان را به لبه پرتگاه هستهای بکشاند. در آن بحران، جان اف. کندی و خروشچف برای ساعات طولانی مجبور بودند از کانالهای دیپلماتیک غیرمستقیم استفاده کنند که خطر سوءتفاهم را افزایش میداد. بر اساس برخی گزارشها، در آن دوران ارسال یک پیام دیپلماتیک معمولی تا شش ساعت به طول میانجامید. زمانی که در یک بحران هستهای میتوانست به معنای تفاوت میان صلح و فاجعه باشد.
برخلاف تصور عمومی، این خط ارتباطی یک «تلفن قرمز» نبود؛ بلکه شامل دو مدار تلگرافی تماموقت بود که یک مدار تلگراف سیمی از مسیر واشنگتن-لندن-کپنهاگ-استکهلم-هلسینکی-مسکو و یک مدار رادیو تلگراف پشتیبان از مسیر واشنگتن-طنجه(مراکش)-مسکو، آن را پوشش می داددر پی این بحران، ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی در ۲۰ ژوئن ۱۹۶۳ «تفاهمنامهای برای ایجاد خط ارتباط مستقیم» (Memorandum of Understanding Regarding the Establishment of a Direct Communications Link) امضا کردند. این سند که در ژنو و در حاشیه کنفرانس کمیته هجدهکشوری خلعسلاح به امضا رسید، اولین توافق دوجانبه مهم برای کاهش خطر جنگ هستهای تصادفی بود.
بر اساس متن تفاهمنامه، این خط ارتباطی صرفاً «برای استفاده در شرایط اضطراری « (for use in time of emergency) طراحی شده بود و هدف آن تسهیل ارتباط میان دو دولت در مواقع بحرانی اعلام شد. نکته قابل تامل آنکه برخلاف تصور عمومی، این خط ارتباطی یک «تلفن قرمز» نبود؛ بلکه شامل دو مدار تلگرافی تماموقت بود که یک مدار تلگراف سیمی از مسیر واشنگتن-لندن-کپنهاگ-استکهلم-هلسینکی-مسکو و یک مدار رادیو تلگراف پشتیبان از مسیر واشنگتن-طنجه(مراکش)-مسکو، آن را پوشش می داد. این طراحی عمدی بود؛ چون طرفین توافق کردند که استفاده از تلفن ممکن است به دلیل اتکای بیشازحد به ترجمه فوری، به سوءتفاهم دامن بزند، در حالی که استفاده از تلگراف به طرفین فرصت میداد تا پیامها را با دقت بخوانند و سپس پاسخ دهند.
از منظر حقوق معاهدات نیز، این تفاهمنامه اگرچه یک معاهده رسمی ثبتشده در سازمان ملل است (شماره ثبت ۶۸۳۹)، اما از حیث محتوا بیشتر به یک «ترتیب عملیاتی» شباهت دارد تا یک تعهد حقوقی با ضمانتاجرای قوی و مادههای آن عمدتاً به جنبههای فنی ارتباطات، تجهیزات، مسیرهای مخابراتی و تقسیم هزینهها اختصاص دارد و تعهدات محتوایی چندانی برای طرفین ایجاد نمیکند. این ویژگی، خطوط تماس مستقیم را در رده «اقدامات اعتمادساز» قرار میدهد، نه در زمره تعهدات حقوقی الزامآور سخت و در مجموع به عنوان ابتکار عمل در حقوق بین الملل محسوب می شود.
یک ابزار حقوقی و عملیاتی تنها زمانی میتواند در کاهش تنش و جلوگیری از بحران موفق باشد که سه ویژگی داشته باشد: شفافیت در اهداف و ساختار، مشروعیت در چارچوب حقوق بینالملل، و اراده سیاسی پایدار از سوی طرفین، که درباره ابتکار عمل اخیر میان ایران و امریکا نیازمند برنامه ریزی حول این سه محور استاین در حالی است که خط تماس مستقیم واشنگتن-مسکو در ۳۰ اوت ۱۹۶۳ عملیاتی شد و نخستین پیام ارسالشده از واشنگتن به مسکو، پیامی عملی بود: «روباه قهوهای سریع از پشت سگ تنبل پرید ۱۲۳۴۵۶۷۸۹۰»، جملهای که تمام حروف الفبای انگلیسی و اعداد را در بر داشت تا عملکرد دستگاه را آزمایش کند. پیام برگشتی از مسکو نیز به زبان روسی ارسال شد که برای اپراتورهای آمریکایی کاملاً غیرقابلدرک بود و نشان میداد که هنوز مشکلاتی در مسیر ارتباطی وجود دارد.
اما نخستین استفاده عملی از این خط، پس از ترور جان اف. کندی در ۲۲ نوامبر ۱۹۶۳ بود. پس از آن، در جنگ ششروزه اعراب و اسرائیل (۱۹۶۷)، ایالات متحده حدود دو دهه از این خط برای شفافسازی حرکت ناوگان خود در مدیترانه استفاده کرد تا شوروی هرگونه اقدام خصمانه را رد کند. در طول این جنگ، طرفین نزدیک به دو دهه از خط تماس برای اهداف گوناگون استفاده کردند. ریچارد نیکسون نیز در جریان جنگ هند و پاکستان (۱۹۷۱) و جنگ اعراب و اسرائیل (۱۹۷۳) از آن بهره برد. با این حال، فهرست رسمی از تمامی موارد استفاده از این خط هرگز بهصورت عمومی منتشر نشده است.
از منظر نظری، خطوط تماس مستقیم مصداق بارز «دیپلماسی پیشگیرانه» (Preventive Diplomacy) بهشمار میروند. همانگونه که در اسناد سازمان ملل و مجمع منطقهای آسهآن (ARF) تعریف شده، دیپلماسی پیشگیرانه عبارت است از «اقدام دیپلماتیک و سیاسی مبتنی بر توافق که با رضایت تمامی طرفهای مستقیماً درگیر، برای کمک به جلوگیری از بروز اختلافات و درگیریهای احتمالی میان دولتها انجام میشود» به همین دلیل، این اقدامات با اصولی همچون اتکا بر روشهای مسالمتآمیز، غیراجباری بودن، بهموقع بودن، مبتنی بر اعتماد و مشورت، داوطلبانه بودن و انطباق با اصول حقوق بینالملل هدایت میشوند.
اما با پیشرفت فناوری و نیاز به افزایش قابلیت اطمینان، دو طرف در ۳۰ سپتامبر ۱۹۷۱ توافقنامه جدیدی برای بهبود خط ارتباطی مستقیم امضا کردند. بر اساس این توافقنامه، دو مدار ماهوارهای جدید (یکی از طریق سیستم اینتل ست و دیگری از طریق سیستم مولنیا-۲ شوروی) به خط ارتباطی اضافه شد و سیستم پایانههای متعدد در خاک هر دو کشور ایجاد شد. این مدارهای ماهوارهای در ژانویه ۱۹۷۸ عملیاتی شدند و پس از آن مدار رادیویی ۱۹۶۳ لغو گردید، اما مدار سیمی کماکان بهعنوان پشتیبان حفظ شد. بهروزرسانیهای دیگری نیز در سالهای ۱۹۸۴ و ۱۹۸۸ انجام شد. این فرایند بهروزرسانی نشان میدهد که این مکانیسمها دارای انعطافپذیری و قابلیت تطبیق با تحولات فناورانه هستند.
گسترش خطوط قرمز تماس مستقیم در سایر مناطق جهان
پس از جنگ سرد، مدل هاتلاین به مناطق دیگر نیز گسترش یافت. در شبهقاره هند، هند و پاکستان پس از بحرانهای هستهای خود، خطوط تماس نظامی و توافقنامههایی برای اطلاعرسانی قبلی در مورد آزمایشهای موشکی و تعهد به عدم حمله به تأسیسات هستهای یکدیگر ایجاد کردند. اگرچه این اقدامات نتوانستهاند اختلافات ریشهای مانند مسئله کشمیر را حل کنند، اما توانستهاند خطر تبدیل یک سوءتفاهم به جنگ تمامعیار را کاهش دهند.
در خاورمیانه نیز پیشنهادهایی برای ایجاد خط تماس میان اسرائیل و همسایگان مطرح شده است. با این حال، منطقه خاورمیانه به دلیل پیچیدگی خاص روابط میان دولتها و نبود ساختارهای اعتمادساز پایدار، همواره با چالش بیشتری در این زمینه مواجه بوده است.
هرچند خطوط تماس مستقیم الزام حقوقی مستقیمی ایجاد نمیکنند، اما با اصول بنیادین حقوق بینالملل همخوانی کامل دارند که در ادامه به آن اشاره می کنیم:
۱. تعهد به حل مسالمتآمیز اختلافات (ماده ۲ بند ۳ منشور ملل متحد) : دولتها موظفاند اختلافات خود را از طریق مسالمتآمیز حل کنند و خطوط تماس مستقیم ابزاری برای تحقق این تعهد محسوب میشوند.
۲. اصل حسن نیت (good faith) در اجرای تعهدات (ماده ۲۶ کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات ۱۹۶۹) : ایجاد و استفاده از خطوط تماس مستقیم، خود مصداق بارز رفتار مبتنی بر حسن نیت در روابط بینالملل است.
۳. اقدامات اعتمادساز (CBMs) که در اسناد سازمان ملل، سازمان امنیت و همکاری اروپا (OSCE) و مجمع منطقهای آسهآن (ARF) به رسمیت شناخته شدهاند. این اقدامات اعتمادساز در حوزه سایبری نیز مطرح شده که نشاندهنده قابلیت توسعه این مفهوم به حوزههای نوین امنیتی است.
۴. راهبرد GRIT (اقدامات تدریجی و متقابل در کاهش تنش) که توسط روانشناس چارلز آزگود در سال ۱۹۶۲ ارائه شد و بر اساس آن، یک طرف با یک اقدام یکجانبه و کوچک آشتیجویانه، طرف مقابل را به پاسخ مثبت دعوت میکند و بهتدریج یک «مارپیچ صلح» شکل میگیرد.
مکانیسم جدید ایران و ایالات متحده در تنگه هرمز چه ماهیت حقوقی دارد؟
در مذاکرات اخیر سوئیس، ایران و ایالات متحده با میانجیگری قطر و پاکستان بر سر ایجاد خط تماس مستقیم برای مدیریت تنگه هرمز توافق کردند. این مکانیسم که بخشی از «نقشه راه» ۶۰ روزه برای توافق نهایی است، هدف خود را جلوگیری از حوادث و سوءتفاهمها در این آبراه حیاتی اعلام کرده است.
با این حال، گزارشهای رسانهای درباره ماهیت دقیق این خط تماس، تناقضهای قابلتوجهی را نشان میدهند. برخی منابع از ایجاد یک خط ارتباطی مستقیم میان نظامیان دو کشور خبر دادهاند. در همین راستا محمدباقر قالیباف، مذاکرهکننده ارشد کشورمان، پس از بازگشت از مذاکرات سوئیس اعلام کرد که «طرفین بر ایجاد یک مرکز هماهنگی و خط ارتباطی برای رسیدگی سریع به حوادث احتمالی در این مسیر کشتیرانی توافق کردهاند». قالیباف تأکید کرد که این خط ارتباطی، مجوز عبور از تنگه را صادر نمیکند و فرآیندهای صدور مجوز همچنان جداگانه انجام میشود؛ بلکه خط تماس بهعنوان مکانیسمی برای مدیریت حوادث و شفافسازی شرایط پیشآمده عمل خواهد کرد.
از منظر حقوق دریاها و کنوانسیون ۱۹۸۲ ملل متحد نیز در مورد حقوق دریاها (UNCLOS)، تنگه هرمز بهعنوان «تنگه مورد استفاده برای ناوبری بینالمللی» شناخته میشود و بر اساس ماده ۳۸ این کنوانسیون، در چنین تنگههایی، «عبور ترانزیت» اعمال میشود که شامل آزادی ناوبری و پرواز برای اهداف عبور مستمر و سریع از تنگه است. ایجاد یک خط تماس مستقیم با هدف هماهنگی و کاهش تنش، بهخودیخود با این رژیم حقوقی تعارضی ندارد و در چارچوب اصل حسن نیت قابل توجیه است.
با این حال، نکته مهم این است که ایران از ابتدا این مکانیسم را بهعنوان اقدامی یکجانبه برای مدیریت «خاک ایران» صورت بندی مفهومی کرده است؛ چه در اظهارات قالیباف که تأکید کرد تنگه هرمز «بر اساس مکانیسمهای تعیینشده توسط ایران مدیریت خواهد شد» و «هرگز به وضعیت پیش از جنگ بازنخواهد گشت»، و چه در اظهارات سایر مقامات کشورمان که تنگه هرمز را «خاک ایران» و «فاقد ارتباط با آمریکا» معرفی کردند، این صورت بندی، با رژیم حقوقی «آبراههای بینالمللی» که بر اساس کنوانسیون حقوق دریاها، تابع قواعد فراملی است، تفاوت مفهومی ایجاد میکند.
علاوه بر این، یکی از مهمترین کارکردهای حقوقی-عملی یک خط تماس مستقیم در تنگه هرمز، همانگونه که در گزارشها به آن اشاره شده، «مدیریت حوادث در عرض ۳۰ روز» و «شفافسازی شرایط پیشآمده برای جلوگیری از سوءتفاهم» است. این کارکرد دقیقاً با اهداف کلاسیک خطوط تماس از دوران جنگ سرد، یعنی کاستن از خطر محاسبات اشتباه و تصمیمگیری تحت فشار، همخوانی دارد.
در نتیجه، برای موفقیت این خط تماس جدید و جلوگیری از سرنوشت مشابه برخی سازوکارهای قبلی، چند شرط ضروری است:
۱. شفافیت در ماهیت و سطح ارتباط: ابهام میان «ارتباط نظامی» و «ارتباط سیاسی» باید برطرف شود. تجربه جنگ سرد نشان داد که موفقیت خط تماس واشنگتن-مسکو در گرو شناسایی متقابل سطح ارتباط (در آنجا، ارتباط میان سران دولتها) بود. اظهارات متناقض از جانب ایران و ادعای مقامات آمریکایی مبنی بر «ارتباط نظامی» در مقابل تکذیب آن از سوی برخی نهادها، این شفافیت را خدشهدار میکند.
۲. تفکیک از اختلافات ریشهای: خطوط تماس «جایگزین حل ریشهای اختلافات» نیستند و موفقیتشان به اراده سیاسی طرفین بستگی دارد. همانگونه که در شبهقاره هند، خط تماس هند-پاکستان نتوانسته اختلاف اصلی (کشمیر) را حل کند، خط تماس تنگه هرمز نیز در صورت عدم حل اختلافات بنیادین مانند برنامه هستهای و تحریمها، نمیتواند بهتنهایی تضمینکننده صلح پایدار باشد.
۳. نقش میانجیگران و نظارت بینالمللی: با توجه به اظهارات مقامات ایرانی که «ایران و عمان مدیریت و خدمات دریایی آینده تنگه هرمز را در مشورت با سایر دولتهای ساحلی خلیجفارس و بر اساس حقوق بینالملل تعیین خواهند کرد»، نقش دولتهای ساحلی خلیجفارس و همچنین میانجیگرانی مانند قطر و پاکستان در پایدارسازی این مکانیسم تعیینکننده خواهد بود.
۴. انطباق با اصول حقوق بینالملل: با وجود ادعای ایران مبنی بر «خاک ایران» بودن تنگه هرمز، رژیم حقوقی حاکم بر تنگههای بینالمللی در کنوانسیون حقوق دریاها، تکالیفی را برای دولتهای ساحلی ایجاد میکند که قابلچشمپوشی نیست. خط تماس جدید باید در چارچوب این قواعد و نه در تعارض با آن طراحی و اجرا شود.
خط تماس قرمز میان ایران و امریکا تنش زا خواهد بود یا تنش زدا؟
خطوط تماس مستقیم، از بحران موشکی کوبا تا توافق اخیر سوئیس، نشاندهنده تکامل دیپلماسی در عصر هستهای و تنشهای منطقهای هستند. این ابزارها، که با اصول حقوق بینالملل از جمله حل مسالمتآمیز اختلافات، اصل حسن نیت و اقدامات اعتمادساز همخوانی کامل دارند، توانستهاند در چندین بحران کلیدی از جنگ سرد تا امروز، از تبدیل سوءتفاهم به فاجعه جلوگیری کنند.
با این حال، مکانیسم جدید ایران و آمریکا در تنگه هرمز با چالشهای خاصی مواجه است. تناقض در گزارشهای رسمی از یکسو (ادعای خط تماس نظامی توسط آمریکا و تکذیب های پس از آن) و ابهام در ماهیت حقوقی این خط تماس از سوی دیگر، آن را در هالهای از ابهام قرار داده است. یک ابزار حقوقی و عملیاتی تنها زمانی میتواند در کاهش تنش و جلوگیری از بحران موفق باشد که سه ویژگی داشته باشد: شفافیت در اهداف و ساختار، مشروعیت در چارچوب حقوق بینالملل، و اراده سیاسی پایدار از سوی طرفین، که درباره ابتکار عمل اخیر میان ایران و امریکا نیازمند برنامه ریزی حول این سه محور است.
از سوی دیگر، چالش بزرگ پیشروی این مکانیسم جدید، تطبیق آن با این سه شرط است. ادعای ایران مبنی بر مدیریت یکجانبه تنگه هرمز و تکذیب وجود خط تماس با آمریکا از سوی برخی نهادها، با گزارشهای رسمی از توافق بر سر یک کانال ارتباطی، تناقض آشکاری دارد که اگر برطرف نشود، ممکن است اعتماد متقابل را بیش از پیش تضعیف کند.
در نهایت، خطوط تماس مستقیم، «سلاحی مؤثر در برابر جنگ» هستند، اما بهشرط آنکه با اراده سیاسی واقعی، شفافیت کامل و پایبندی به اصول حقوق بینالملل همراه شوند. تجربه ششدهه خط تماس واشنگتن-مسکو نشان داده که چنین مکانیسمهایی میتوانند «زمان بخرند» برای دیپلماسی، اما نمیتوانند جایگزین حلوفصل ریشهای اختلافات شوند. اما این امیدواری در حقوقدان ها وجود دارد که مکانیسم جدید تنگه هرمز، با عبور از ابهامهای کنونی و قرارگرفتن در مسیر شفافیت و مشروعیت حقوقی، بتواند به الگویی برای سایر مناطق پرتنش تبدیل شود و نقش مؤثری در کاهش خطر محاسبات اشتباه و جلوگیری از تبدیل یک حادثه کوچک به فاجعهای بزرگ ایفا کند.
توییتر نویسنده گزارش را اینجا (safarahang@) دنبال کنید
۲۱۳
