در سه یادداشت گذشته، سه پیششرط اساسی موفقیت اصلاحات اقتصادی مورد بررسی قرار گرفت. نخست گفته شد که مشکل اصلی اقتصاد ایران، کمبود شناخت نسبت به مشکلات یا نبود برنامههای اصلاحی نیست، بلکه ضعف در حکمرانی اصلاحات است. سپس تأکید شد که هیچ اصلاح پایداری بدون اجماع میان ارکان تصمیمگیری، جامعه و نهادهای کارشناسی به نتیجه نخواهد رسید. در ادامه نیز نشان داده شد که حتی با وجود اجماع، اگر اقتصاد از ثبات و پیشبینیپذیری برخوردار نباشد، سرمایهگذاری، تولید و رشد پایدار شکل نخواهد گرفت. اکنون پرسش مهم دیگری مطرح میشود:
اگر اجماع فراهم شد و شرایط برای آغاز اصلاحات مهیا گردید، اصلاحات را از کجا باید آغاز کرد؟
یادداشتهای پیشین به قلم ولیالله سیف را اینجا بخوانید:
چرا اصلاحات اقتصادی در ایران معمولاً نیمهکاره میمانند؟
اصلاحات اقتصادی، قبل از اقدام، به اجماع نیاز دارد
بدون ثبات و پیشبینیپذیری، اصلاحات به نتیجه نمیرسند
در نگاه نخست، ممکن است پاسخ ساده به نظر برسد؛ هر جا که مشکل بزرگتر است، اصلاحات نیز باید از همانجا آغاز شود. اما تجربه کشورهای موفق و همچنین تجربه اقتصاد ایران نشان میدهد که موضوع به این سادگی نیست.
اصلاحات اقتصادی مجموعهای از اقدامات مستقل نیستند که بتوان هر یک را بدون توجه به دیگری اجرا کرد. اقتصاد، همانند یک نظام به هم پیوسته عمل میکند و هر تصمیم، آثار مستقیم و غیرمستقیمی بر سایر بخشها بر جای میگذارد. از این رو، ترتیب اجرای اصلاحات، گاه به همان اندازه اهمیت دارد که خود اصلاحات.
به بیان دیگر، موفقیت یک برنامه اصلاحی، تنها به درستی تصمیمها وابسته نیست؛ بلکه به زمان و ترتیب اجرای آنها نیز بستگی دارد. این نکته شاید یکی از مهمترین درسهای تجربه اصلاحات اقتصادی در جهان باشد.
در بسیاری از کشورها، اصلاحات بزرگ نه به این دلیل موفق شدند که همه مشکلات را به طور همزمان حل کردند، بلکه به این دلیل که اصلاحات را به صورت مرحلهای و بر اساس یک منطق مشخص پیش بردند. آنها ابتدا موانعی را برطرف کردند که زمینه را برای موفقیت اقدامات بعدی فراهم میساخت و سپس به سراغ اصلاحات پیچیدهتر رفتند. در مقابل، هرگاه اصلاحات بدون توجه به این ارتباطات متقابل آغاز شدهاند، یا بخشی از آنها متوقف شده یا آثار مثبت آنها به دلیل وجود سایر نارساییها از میان رفته است.
به نظر میرسد دو اصل اساسی باید مبنای تعیین ترتیب اصلاحات قرار گیرد.
اصل نخست، وجود رابطه پیشنیازی میان اصلاحات است. برخی اصلاحات، زیربنای اصلاحات دیگر هستند. بدون تحقق آنها، اجرای اقدامات بعدی یا ممکن نیست یا نتایج مورد انتظار را به همراه نخواهد داشت. برای نمونه، اگر هدف اصلاح نظام بانکی باشد، اما کسری بودجه دولت همچنان از مسیر استقراض از شبکه بانکی یا افزایش بدهیهای دولت تأمین شود، نظام بانکی بار دیگر با همان مشکلات گذشته رو به رو خواهد شد. یا اگر هدف، مهار پایدار تورم باشد، اما انضباط مالی دولت برقرار نشود، فشار بر سیاست پولی ادامه خواهد یافت و دستاوردهای اولیه به تدریج از بین خواهد رفت. به همین ترتیب، اگر محیط کسبوکار همچنان با بیثباتی مقررات، نااطمینانی و تغییرات مکرر سیاستها مواجه باشد، حتی اصلاحات در نظام مالیاتی، گمرکی یا سرمایهگذاری نیز نمیتوانند ظرفیت کامل خود را نشان دهند.
بنابراین، اصلاحات اقتصادی را باید همانند ساختن یک بنا تصور کرد. هیچ سازندهای، پیش از استحکام پی، ساخت طبقات بالایی را آغاز نمیکند. در اقتصاد نیز برخی اصلاحات، نقش همان پی و شالوده را دارند و موفقیت سایر اصلاحات به استقرار آنها وابسته است. اما این تنها دلیل اهمیت ترتیب اصلاحات نیست.
دلیل دوم، محدودیت منابع است. در عمل، هیچ کشوری از منابع نامحدود برای اجرای اصلاحات برخوردار نیست. دولتها با محدودیت منابع مالی، ظرفیت مدیریتی، توان کارشناسی، زمان، سرمایه اجتماعی و حتی توان سیاسی رو به رو هستند. بنابراین، اجرای همزمان همه اصلاحات، نه ممکن است و نه مطلوب.
از این رو، هنر سیاستگذاری اقتصادی در آن نیست که همه اصلاحات را به طور همزمان آغاز کند؛ بلکه در آن است که منابع محدود را در مسیری به کار گیرد که بیشترین اثر را بر حرکت کل اقتصاد داشته باشد.
به بیان دیگر، هدف از اولویتبندی اصلاحات، حذف برخی اصلاحات یا کماهمیت دانستن آنها نیست؛ بلکه استفاده بهینه از منابع محدود برای دستیابی به بیشترین دستاورد ممکن است.
این همان منطقی است که در مدیریت پروژههای بزرگ نیز به کار گرفته میشود. مدیران موفق، همه کارها را با هم آغاز نمیکنند؛ بلکه فعالیتهایی را در اولویت قرار میدهند که تکمیل آنها، مسیر اجرای سایر اقدامات را هموارتر میکند.
اصلاحات اقتصادی نیز از همین منطق پیروی میکنند. هرچه انتخاب نقطه آغاز دقیقتر و مبتنی بر شناخت روابط میان اجزای اقتصاد باشد، احتمال موفقیت کل برنامه اصلاحات نیز بیشتر خواهد بود.
بر این اساس، شاید مهمترین پرسش سیاستگذاران نباید این باشد که مهمترین اصلاح اقتصادی چیست؟ بلکه باید این باشد که: کدام اصلاح، بیشترین ظرفیت را برای موفقیت اصلاحات بعدی ایجاد میکند و با استفاده از منابع محدود، بیشترین منفعت را برای اقتصاد ملی به همراه میآورد؟
پاسخ به این پرسش، نقطه آغاز طراحی یک نقشه راه واقع بینانه برای اصلاحات اقتصادی است؛ نقشه راهی که به جای پراکندگی اقدامات، بر پیوستگی، اولویتبندی و استفاده بهینه از منابع استوار باشد.
هدف در اینجا ارائه یک برنامه اجرایی دقیق نیست، بلکه ترسیم یک منطق مرحله بندی است؛ منطقی که بتواند نشان دهد چرا برخی اصلاحات باید پیش از برخی دیگر قرار گیرند.
در این چارچوب، میتوان اصلاحات اقتصادی را به سه سطح کلی تقسیم کرد.
۱- اصلاحات زیرساختی حکمرانی اقتصادی
در نخستین سطح، اصلاحاتی قرار دارند که به نوعی قواعد بازی اقتصاد را تعیین میکنند. این اصلاحات مستقیماً به متغیرهای کلان مانند تورم، رشد یا اشتغال محدود نمیشوند، بلکه بر کیفیت تصمیمگیری اقتصادی اثر میگذارند.
مهمترین محور در این سطح، انضباط مالی دولت و رابطه آن با سیاست پولی است. تجربه نشان داده است که تا زمانی که ناترازیهای بودجهای به شکل ساختاری وجود داشته باشد، فشار بر نظام بانکی و سیاست پولی ادامه خواهد یافت و امکان کنترل پایدار تورم محدود میشود.
در همین سطح، موضوع شفافیت مالی دولت، بودجهریزی واقع بینانه و کاهش وابستگی به منابع ناپایدار نیز قرار میگیرد. این اصلاحات اگرچه ممکن است در کوتاهمدت دشوار باشند، اما بدون آنها، سایر اصلاحات اقتصادی با فرسایش تدریجی مواجه خواهند شد.
به بیان ساده، این سطح همان جایی است که قاب اقتصاد شکل میگیرد. اگر این قاب مستحکم نباشد، تصویرهای درون آن نیز پایدار نخواهند بود.
۲- اصلاحات نهادی و هماهنگی سیاستها
پس از تقویت زیرساختهای حکمرانی مالی، نوبت به اصلاحاتی میرسد که هدف آنها افزایش انسجام در سیاستگذاری اقتصادی است. یکی از چالشهای مزمن اقتصاد ایران، ناهماهنگی میان سیاستهای مالی، پولی، ارزی و تجاری است. هر یک از این سیاستها ممکن است به صورت جداگانه منطقی به نظر برسند، اما در مجموع، پیامهای متناقضی به اقتصاد ارسال کنند. در این سطح، موضوعاتی مانند:
– تقویت نقش نهادهای هماهنگکننده سیاست اقتصادی
– تعریف روشن روابط میان بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و نهادهای برنامهریزی
– و جلوگیری از تصمیمهای موازی یا متعارض اهمیت پیدا میکند.
هدف این مرحله، ایجاد یک صدای واحد در سیاست اقتصادی است؛ بهگونهای که فعالان اقتصادی بتوانند جهتگیری کلی سیاستها را بهروشنی درک کنند.
بدون این هماهنگی، حتی سیاستهای درست نیز اثر کامل خود را نشان نمیدهند، زیرا توسط سیاستهای دیگر خنثی یا تضعیف میشوند.
۳- اصلاحات بخشی و توسعهای
در سطح سوم، اصلاحات بخشی قرار دارند؛ یعنی اصلاحاتی که مستقیماً به حوزههایی مانند نظام بانکی، مالیات، یارانهها، بازار کار، تجارت خارجی و سرمایهگذاری مربوط میشوند.
این اصلاحات معمولاً بیشترین توجه عمومی را به خود جلب میکنند، زیرا آثار آنها بهطور مستقیم در زندگی مردم و عملکرد بنگاهها قابل مشاهده است.
اما نکته کلیدی این است که این اصلاحات تنها زمانی موفق خواهند بود که دو سطح قبلی تا حدی تثبیت شده باشند. در غیر این صورت، اصلاحات بخشی یا با مقاومت شدید مواجه میشوند یا آثار آنها در اثر بیثباتی کلان از بین میرود. برای مثال: اصلاح نظام بانکی بدون کنترل پایدار کسری بودجه، به نتیجه پایدار نمیرسد، یا اینکه اصلاح نظام یارانهها بدون ثبات سیاستهای کلان، ممکن است به بازتولید همان مشکلات منجر شود و اصلاح فضای کسبوکار بدون پیشبینیپذیری سیاستی، اثر محدودی خواهد داشت.
بنا بر این توضیحات میتوان گفت اصلاحات اقتصادی در ایران نیازمند یک ترتیب سهلایهای است:
1- اصلاحات زیرساختی حکمرانی اقتصادی ( انضباط مالی، ثبات پولی، شفافیت )
2- اصلاحات نهادی و هماهنگی سیاستها ( انسجام در سیاستگذاری )
3- اصلاحات بخشی و اجرایی ( بانکی، مالیاتی، یارانهای و…)
این ترتیب به معنای کماهمیت بودن برخی اصلاحات نیست، بلکه بیانگر این واقعیت است که برخی اصلاحات، نقش پایه و برخی نقش سازه را دارند. اگر این ترتیب رعایت نشود، تجربه نشان داده است که اصلاحات یا ناقص اجرا میشوند یا پس از مدتی به وضعیت اولیه بازمیگردند.
بنابراین، پاسخ به پرسش اصلاحات را از کجا باید آغاز کرد؟ در یک جمله قابل خلاصه است: اصلاحات باید از جایی آغاز شوند که بیشترین اثر را بر پایداری کل نظام اقتصادی دارد، نه از جایی که بیشترین توجه عمومی را جلب میکند.
در یادداشت بعدی، به این موضوع خواهیم پرداخت که حتی اگر این ترتیب رعایت شود، بدون وجود یک نظام هماهنگی و فرماندهی اقتصادی پایدار، اجرای این نقشه راه نیز با چالش مواجه خواهد شد؛ موضوعی که به معماری حکمرانی اقتصادی و نقش نهادهای هماهنگکننده سیاستهای مالی و پولی مربوط میشود.
مخاطبان گرامی میتوانند یادداشتهای آقای ولیالله سیف را در روزهای دوشنبه در برگزیده بخوانند.
۲۲۳۲۲۳
