برگزیده – چندی پیش اسکات بسنت، وزیر خزانه‌داری آمریکا اعلام کرد که به عنوان بخشی از عملیات «طرد اقتصادی» علیه ایران، وزارت خزانه‌داری آمریکا تمام خطوط هوایی ایران را مورد تحریم قرار داده است. بسنت تهدید کرد که هر شرکت یا فرودگاهی که به هواپیماهای ایرانی خدماتی از قبیل سوخت رسانی، فروش بلیط، ترانزیت مسافر و غیره ارائه دهد، از «سیستم دلار» بیرون انداخته خواهد شد و دسترسی خود را به شبکه مالی آمریکا از دست خواهد داد. با این اقدام، بسنت اعلام کرد که از سی و یکم شهریور آسمان جهان به روی ایران بسته خواهد شد.
با رسیدن موعد تهدیدات بسنت، پس از مقدار زیادی اخبار ضد و نقیض و تایید و تکذیب‌های مکرر، بسیاری از فرودگاه‌ها و حریم‌های هوایی کشورها به روی ایران بسته شد. عمان، آذربایجان، امارات، قطر و عراق اعلام کردند که هواپیماهای ایرانی دیگر مجاز به استفاده از حریم هوایی آن‌ها نمی‌باشند. البته پروازهای خارحی ایران به طور کامل بسته نشده و مقاصدی مانند چین، روسیه و ترکیه همچنان امکان تردد دارد. این یادداشت به بررسی حقوقی اقدام کشورهای منطقه – با تمرکز ویژه بر عراق – در بستن حریم هوایی خود میپردازد.
در وهله اول، باید بین چند مسئله تفکیک قائل شد: گذشتن از حریم هوایی، فرود برای مقاصد غیر ترانزیتی (مثل تعمیر یا سوختگیری)، و فرود برای جابجایی مسافر. ابتدائاً به بررسی مورد اول میپردازیم. بر خلاف قواعد حاکم بر دریاها که اجازه عبور و مرور از دریاهای آزاد را برای تمام کشورها فراهم میکند، کشورها نسبت به حریم هوایی خود حاکمیت دارند و در صورت عدم وجود تعهدات قراردادی، تعهدی نسبت به صدور مجوز عبور از آسمان خود برای هواپیماهای دیگر کشورها ندارند. با این حال، موافقت‌نامه ترانزیت خدمات هوایی بین‌المللی (INTERNATIONAL AIR SERVICES TRANSIT AGREEMENT)، در ماده اول چنین بیان میکند: هر یک از دولت‌های متعاهد، در خصوص خدمات هوایی بین‌المللی برنامه‌ریزی‌شده، آزادی‌های هوایی زیر را به سایر دولت‌های متعاهد اعطا میکند: ۱. امتیاز عبور از فراز قلمرو آن بدون فرود ۲. امتیاز فرود برای مقاصد غیرتجاری.
در این صورت، دولت‌های عضو این معاهده موظفند که به هواپیماهای ایرانی اجازه عبور از فراز آسمان خودشان را بدهند. عراق، عمان، آذربایجان، قطر و دیگر همسایگان ایران (به غیر از ترکمنستان) عضو این معاهده اند و علی القاعده نمیتوانند حریم هوایی خود را به روی پروازهای ایرانی که صرفاً قصد عبور دارند ببندند. همچنین، همانطور که ماده یک بیان میکند، هواپیماها برای مقاصد غیر تجاری – مانند سوختگیری و یا تعمیر – اجازه فرود دارند. حال دو نکته مهم باید مورد توجه قرار بگیرد: اولاً، این مطالبی که بیان شد در خصوص تعهدات «دولت‌ها» است و نه شرکت‌های خصوصی. به این صورت که اگر شرکت‌های خصوصی که در فرودگاه‌ها پیمانکار ارائه‌ی خدمات مختلف مانند سوخت‌رسانی، کارگو، جابجایی مسافر و غیره هستند، به دلیل واهمه از تحریم‌های آمریکا از ارائه خدمات به هواپیماهای ایرانی خودداری کنند، دیگر تعهدی از جانب دولت‌های صاحب فرودگاه نقض نشده است.
ثانیاً، ماده دوم این توافق‌نامه ذکر میکند که اعمال امتیازات یاد شده در ماده اول (حق ترانزیت بدون توقف و فرود برای مقاصد غیر تجاری) باید مطابق با کنوانسیون شیکاگو در مورد هوانوردی غیرنظامی بین‌المللی باشد. ماده ۸۹ کنوانسیون شیکاگو بیان میکند: «در صورت وقوع جنگ، مقررات این کنوانسیون نباید بر آزادی عمل هیچ‌یک از دولت‌های متعاهدِ ذی‌نفع، اعم از دولت‌های متخاصم یا بی‌طرف، تأثیری بگذارد. همین اصل در مورد هر دولت متعاهدی که وضعیت اضطراری ملی اعلام کرده و مراتب را به شورا اطلاع دهد نیز اعمال خواهد شد.» عراق ممکن است استدلال کند که بین ایران و آمریکا جنگی واقع شده و عراق به عنوان یک دولت بی‌طرف دیگر مقید به اجرای موارد معاهده نیست. البته چنین استدلالی نیازمند اعلان رسمی جنگ است که چنین اتفاقی نیفتاده است.
در نتیجه موافقت‌نامه ترانزیت خدمات هوایی بین‌المللی به عنوان یک معاهده جامع خیلی در پیگیری حقوقی مسئله کمک کننده نمی‌باشد. با این حال، ایران و عراق ما بین خودشان یک معاهده دو جانبه درباره خدمات هوایی در سال ۲۰۱۸ منعقد کرده اند که راه پیگیری حقوقی را برای ایران باز میکند. این معاهده (قابل دسترسی از اینجا) در ماده ۳ بیان میکند که طرفین معاهده (ایران و عراق) مشخص میکنند که کدام خطوط هوایی امکان فعالیت دارند و به محض دریافت این مشخصات، طرف دیگر میبایست مجوزهای مربوطه برای فعالیت آن خطوط هوایی در کشور خود را صادر کند. در این معنا، دولت عراق باید مجوز خطوط هوایی‌ای که توسط سازمان هواپیمایی کشوری ایران برای فعالیت در عراق مشخص شده‌اند را صادر کند. ماده ۴ این توافق درباره شرایط لغو مجوز صحبت میکند. مطابق بند اول ماده ۴، تنها در سه حالت امکان لغو یا عدم صدور مجوز برای یک شرکت هواپیمایی وجود دارد:
- شبهه در وضعیت مالکیت و درصد سهام آن شرکت هواپیمایی،
- عدم رعایت قوانین و مقررات کشور میزبان توسط شرکت هواپیمایی،
- عدم رعایت مقررات این توافق (معاهده بین ایران و عراق) توسط شرکت هوایی مزبور.
در مورد فعلی، لغو مجوز خطوط هوایی ایرانی مستند به هیچکدام از این سه مورد نیست چرا که این اتفاق بعد از تهدید آمریکا به اعمال تحریم در صورت همکاری با خطوط هوایی ایران اتفاق افتاده است. مضاف بر این، بند دوم ماده ۴ بیان میکند که لغو مجوز تنها باید پس از مشورت با طرف دیگر (ایران) باشد که در این مورد اتفاق نیفتاده است و تصمیم دولت عراق ناگهانی بوده. در نتیجه دولت عراق توافق با ایران را نقض کرده است. ماده ۱۵ این توافق بیان میکند که در صورت ایجاد اختلاف بین طرفین در مورد اجرا و یا تفسیر توافق، اگر طرفین با مذاکره به نتیجه نرسند، مسئله به داوری ارجاع میشود. این مسیر برای ایران، پس از انجام مذاکرات با عراق، قابل پیگیری است. باید توجه داشت که برقراری مجدد پروازهای فرودگاه نجف، فارغ از اینکه چه مقدار در عمل محقق میشود، مانع از پیگیری حقوقی ایران برای دریافت خسارت نخواهد شد چرا که همچنان مجوز پروازهای ایرانی بی‌دلیل لغو شده است.
در نهایت، پیگیری این پرونده و ارجاع آن به داوری تصمیمی سیاسی است که ممکن است دولت ایران با درک شرایط دولت عراق از اتخاذ آن خودداری کند. با این حال موارد مشابه میتوانند در رابطه‌ی ایران و ما بقی کشورهایی که پروازهای ایران را لغو کرده‌اند نیز بررسی شود.
