برگزیده-رسول صَفرآهنگ: در پی بیش از صد روز درگیری نظامی میان ایالات متحده آمریکا و ایران، سند تفاهمنامه ای ۱۴ مادهای با عنوان «تفاهمنامه اسلام آباد میان ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران» به طور رسمی منتشر شد.
این تفاهمنامه که به صورت غیرحضوری به امضای دونالد ترامپ، رئیس جمهور آمریکا و مسعود پزشکیان رسید، نقطه عطفی در مناقشات منطقهای و بینالمللی محسوب می شود که در ادامه به تشریح و تحلیل حقوقی بندهای چهارده گانه تفاهمنامه خواهیم پرداخت.
بند ۱: پایان دائمی عملیات نظامی در تمام جبههها
بند ۱۳ یک «شرط تعلیقی» برای آغاز مذاکرات توافق نهایی ایجاد می کند. از منظر حقوق معاهدات، این شرط، الزام آور و قابل استناد است. چنانچه یکی از طرفین به تعهدات خود در این بندهای «پیش شرط» عمل نکند، طرف دیگر می تواند از ورود به مذاکرات توافق نهایی خودداری کند. مهمتر اینکه، بند ۱۳ به صراحت می گوید که مذاکرات «منحصراً در مورد سایر بندها» انجام خواهد شد. این بدان معناست که بندهای ۱، ۴، ۵، ۱۰ و ۱۱، پس از اجرا، دیگر موضوع مذاکره نخواهند بودمتن این بند اذعان دارد «ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران و متحدانشان در جنگ کنونی با امضای این تفاهمنامه، پایان فوری و دائمی عملیات نظامی در تمام جبههها، از جمله در لبنان را اعلام می کنند و متعهد می شوند از این پس هیچ جنگی یا عملیات نظامی علیه یکدیگر آغاز نکنند و از تهدید یا استفاده از زور علیه یکدیگر خودداری کنند و تمامیت ارضی و حاکمیت لبنان را تضمین نمایند. توافق نهایی، پایان دائمی جنگ در تمام جبههها، از جمله در لبنان و سایر مفاد این بند را تأیید خواهد کرد.»
این بند هسته مرکزی آتش بس را تشکیل می دهد و از حیث حقوق بینالملل، از اهمیت ویژه ای برخوردار است. استفاده از واژگان «پایان فوری و دائمی» و «متعهد می شوند» و «خودداری از تهدید یا استفاده از زور» همگی مفاهیمی هستند که در منشور ملل متحد (بند ۴ ماده ۲) و اعلامیه اصول حقوق بینالملل مصوب ۱۹۷۰ مجمع عمومی سازمان ملل ریشه دارند.
از منظر حقوق معاهدات نیز (کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات)، این تفاهمنامه به عنوان یک موافقت نامه بینالمللی که به موجب آن «پایان جنگ» اعلام می شود، دارای آثار حقوقی قابل توجهی است. با این حال، نکته مهم آن است که این بند «متحدان» را نیز شامل می شود و لبنان را به عنوان جبههای مجزا مورد اشاره قرار می دهد، بدون آنکه دولت لبنان یا گروه حزب الله طرف این تفاهمنامه باشند. این مسأله از آنجا چالش برانگیز است که یک کشور ثالث (لبنان) و یک بازیگر غیردولتی (حزب الله) در یک توافق دوجانبه، موضوع تعهد قرار گرفته اند.
حقوق بینالملل در حوزه مسئولیت بینالمللی دولت ها (پیش نویس مواد ۲۰۰۱ کمیسیون حقوق بینالملل) این مسأله را مطرح می کند که دولتها می توانند در قبال اقدامات گروه های تحت کنترل خود مسئول شناخته شوند، اما الزام مستقیم این گروه ها از طریق یک تفاهمنامه میان دو کشور، از منظر حقوقی محل تأمل است. در واقع، این بند تعهدی را بر عهده ایران و امریکا میگذارد که فراتر از تعهدات مستقیم دولتی بوده و به حوزه نفوذ منطقه ای آنها مرتبط است.
گنجاندن لبنان در بند نخست نیز، دستاوردی راهبردی برای ایران محسوب می شود، چرا که تلاش آمریکا و اسرائیل را برای جدا کردن جبهه لبنان از محور مقاومت، با چالش مواجه میسازد. ایران با این اقدام، نقش خود را به عنوان ضامن امنیت لبنان و حزب الله تثبیت کرده و آمریکا با پذیرش این بند، عملاً استراتژی خود مبنی بر تغییر رفتار ایران از طریق فشار نظامی را کنار گذاشته و به یک راه حل دیپلماتیک تن داده است.
بند ۲: احترام به حاکمیت و عدم مداخله در امور داخلی
متن در این بند تاکید دارد «ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران متعهد می شوند به حاکمیت و تمامیت ارضی یکدیگر احترام بگذارند و از مداخله در امور داخلی یکدیگر خودداری کنند.» این بند، که در ظاهر یک اصل کلی و پذیرفته شده در حقوق بینالملل را تکرار میکند، در واقع یکی از حساس ترین مفاد تفاهمنامه است. اصل عدم مداخله در امور داخلی دولتها، یکی از پایه های نظام حقوقی بینالملل است که در ماده ۲ منشور ملل متحد نیز مورد تأکید قرار گرفته است.
تعهد به «خودداری از مداخله در امور داخلی» یک تعهد عرفی و قراردادی است که نقض آن، مسئولیت بینالمللی را به دنبال دارد. مصادیق مداخله که در رویه قضایی بینالمللی و اسناد سازمان ملل مورد شناسایی قرار گرفته، شامل حمایت از گروه های مخالف، مداخله در انتخابات، اعمال تحریمهای فراسرزمینی با هدف تغییر رژیم، و اقدامات خرابکارانه و تروریستی توسط نهادهای دولتی می گردد. قابل ذکر است که در گذشته، مقامات ارشد ایالات متحده آشکارا از مردم ایران برای سرنگونی نظام جمهوری اسلامی دعوت به عمل آورده بودند که این اقدام، مصداق بارز مداخله در امور داخلی محسوب می شد. همچنین، اتهامات مربوط به ترور شخصیت های ایرانی و برنامه های خرابکارانه نیز در این چارچوب قابل ارزیابی است.
برای ایران، این بند به معنای کسب مشروعیت بینالمللی و پایان دادن به راهبرد «تغییر رژیم» آمریکا تلقی می شود. از دیدگاه تهران، این یک پیروزی سیاسی بزرگ است، چرا که ایالات متحده را متعهد به کنار گذاشتن سیاست های خصمانه خود می کند. برای آمریکا، این تعهد به معنای محدود شدن ابزارهای فشار غیرنظامی و سیاسی علیه ایران است و هرگونه تحریم جدید علیه مقامات یا نهادهای ایرانی به بهانه نقض حقوق بشر، می تواند در آینده به عنوان نقض این بند مورد استناد ایران قرار گیرد. تحریمهای حقوق بشری که در سال های اخیر شدت گرفته بودند، در سایه این بند با ابهام حقوقی مواجه خواهند شد، چرا که ایران می تواند آنها را «مداخله در امور داخلی» تلقی کند.
بند ۳: مذاکره برای توافق نهایی در مدت شصت روز
محاصره دریایی، یکی از ابزارهای اصلی اعمال فشار آمریکا بر اقتصاد ایران بود و برداشتن آن، گامی بلند در جهت احیای صادرات نفت ایران محسوب می شود. در مقابل، آمریکا با پذیرش این بند، عملاً برگ برنده خود در حوزه نظامی-دریایی را از دست می دهد. همچنین تعهد به خروج نیروها «از حومه ایران» پس از توافق نهایی، نقطه عطفی در کاهش حضور نظامی آمریکا در منطقه، به ویژه در کشورهای عربی حاشیه خلیج فارس، خواهد بودمتن این بند تاکید دارد «ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران متعهد می شوند حداکثر ظرف مدت ۶۰ روز، با امکان تمدید با موافقت دوجانبه، برای دستیابی به توافق نهایی مذاکره نمایند» این بند یک چارچوب زمانی برای مذاکرات بعدی جهت دستیابی به یک «توافق نهایی» تعیین می کند. عبارت «با موافقت دوجانبه» نشان می دهد که این بازه زمانی الزام آور و قطعی نیست، بلکه با توافق دو طرف قابل تمدید است.
از منظر حقوق معاهدات، این بند بیانگر یک «تعهد به مذاکره با حسن نیت» است که بر اساس رأی دیوان بینالمللی دادگستری در پرونده فلات قاره (۱۹۶۹) و پرونده ماهیگیری (۱۹۷۴)، مستلزم آن است که طرفین با روحیه ای سازنده و با هدف دستیابی به نتیجه، به مذاکره بپردازند. خودداری از مذاکره یا مذاکره به شکل نمایشی، نقض اصل حسن نیت (ماده ۲۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹) خواهد بود. با این حال، حقوق بینالملل برای الزام دولتها به «دستیابی به توافق» در یک بازه زمانی مشخص، سازوکار قهری ندارد و این موضوع بیشتر جنبه سیاسی و اعلامی دارد. تمدید مهلت، خود می تواند به عنوان ابزاری برای اعمال فشار تلقی شود.
این بازه ۶۰ روزه، اهرم فشار مهمی برای هر دو طرف محسوب می شود. ایران با دارا بودن «وضع موجود هستهای» و آمریکا با ابزار «رفع تحریمها» هر یک می توانند از این بازه زمانی به عنوان اهرم استفاده کنند. اما آنچه این بند را از جنبه سیاسی برجسته می سازد، پاسخ به این سوال است که در صورت عدم دستیابی به توافق نهایی، چه اتفاقی می افتد؟ تجربه نشان داده که تمدید مهلت (که این بند آن را مجاز شمرده) اغلب به معنای ادامه وضعیت موجود است، امری که به نفع ایران تمام می شود، چرا که در این فاصله، آمریکا تعهدات اقتصادی خود را اجرایی کرده و از اهرم های خود کاسته است.
بند ۴: رفع محاصره دریایی آمریکا
متن بند چهار اذعان دارد «بلافاصله پس از امضای این تفاهمنامه، ایالات متحده آمریکا نسبت به رفع محاصره دریایی و هرگونه مزاحمت یا مانع علیه جمهوری اسلامی ایران اقدام خواهد کرد و ظرف مدت ۳۰ روز، محاصره دریایی را به طور کامل پایان خواهد داد. در این دوره، تردد شناورها متناسب با شمار ترددهای پیش از جنگ خواهد بود که توسط جمهوری اسلامی ایران احیا می شود. ایالات متحده آمریکا همچنین متعهد می شود ظرف ۳۰ روز پس از توافق نهایی، نیروهای خود را از حومه جمهوری اسلامی ایران خارج کند.»
ایالات متحده در این بند متعهد به رفع محاصره دریایی خود علیه ایران، به عنوان یک اقدام یکجانبه و فوری، می گردد. محاصره دریایی عملاً به معنای بازرسی یا جلوگیری از تردد کشتی ها به بنادر ایران بود که بر اساس قوانین بینالملل، اقدامی خصمانه و حتی در برخی تفاسیر، مصداق «تجاوز» (ماده ۳۹ منشور) و «مسدود کردن راه های ارتباطی» تلقی می شد.
نکته حائز اهمیت در این بند، تصریح بر «بلافاصله پس از امضای تفاهمنامه» و نیز تأکید بر «رفع کامل ظرف ۳۰ روز» است. با این حال، شرط «تردد شناورها متناسب با شمار ترددهای پیش از جنگ» از سوی ایران، یک شرط ضمنی و عملاً یک «شرط تعلیقی» برای اجرای کامل تعهدات ایران (بند ۵) محسوب میشود. از منظر حقوق معاهدات، چنانچه ایران نتواند تردد را به میزان پیش از جنگ برساند، آیا تعهد آمریکا برای رفع کامل محاصره همچنان پابرجاست؟
این یک ابهام حقوقی جدی است. اینکه متن می گوید ترددها متناسب با شمار ترددهای پیش از جنگ «که توسط جمهوری اسلامی ایران احیا می شود» نشان از آن دارد که تعهد ایران در بند ۵، به عنوان پیش شرطی برای عمل کامل به این بند در نظر گرفته شده است. با این حال، از آنجا که بند ۱۳ (ترتیب اجرای تعهدات) آمریکا را ملزم به آغاز اجرای این بند پس از امضا می کند، آمریکا نباید اجرای کامل رفع محاصره را منوط به احیای کامل تردد توسط ایران کند. این مسأله، زمینه ای برای اختلاف تفسیری در آینده خواهد بود.
از سوی دیگر رفع محاصره دریایی یکی از مهمترین دستاوردهای فوری ایران به شمار میرود. محاصره دریایی، یکی از ابزارهای اصلی اعمال فشار آمریکا بر اقتصاد ایران بود و برداشتن آن، گامی بلند در جهت احیای صادرات نفت ایران محسوب می شود. در مقابل، آمریکا با پذیرش این بند، عملاً برگ برنده خود در حوزه نظامی-دریایی را از دست می دهد. همچنین تعهد به خروج نیروها «از حومه ایران» پس از توافق نهایی، نقطه عطفی در کاهش حضور نظامی آمریکا در منطقه، به ویژه در کشورهای عربی حاشیه خلیج فارس، خواهد بود.
بند ۵: عبور امن کشتیهای تجاری و مدیریت تنگه هرمز
بند در نزد مخالفان توافق، به ویژه در اسرائیل و برخی محافل آمریکایی، به عنوان «غرامت» به ایران تعبیر شده است که نشان از شکست راهبرد نظامی و موفقیت تهران دارد. برای ایران، این بند یک دستاورد بزرگ اقتصادی و سیاسی محسوب میشودمتن این بند اذعان دارد «پس از امضای این تفاهمنامه، جمهوری اسلامی ایران با استفاده از بهترین تلاش های خود، ترتیباتی را برای عبور ایمن کشتی های تجاری، به مدت ۶۰ روز و صرفاً به صورت رایگان، از خلیج فارس به دریای عمان و بالعکس، فراهم خواهد آورد. تردد کشتی های تجاری بلافاصله آغاز خواهد شد و با توجه به نیاز به رفع موانع فنی و نظامی و مین روبی توسط جمهوری اسلامی ایران، ظرف ۳۰ روز برقرار خواهد شد. جمهوری اسلامی ایران با سلطنت عمان درباره اداره آینده و خدمات دریایی در تنگه هرمز، در چارچوب حقوق بینالملل قابل اعمال و حقوق حاکمه کشورهای ساحلی تنگه هرمز، گفتگو خواهد کرد و با سایر کشورهای ساحلی خلیج فارس نیز تبادل نظر خواهد نمود»
این بند در مقابل تعهد آمریکا به رفع محاصره، تعهدات ایران را در خصوص تنگه هرمز مشخص می سازد. استفاده از عبارت «بهترین تلاش های خود» (best efforts) یک تعهد با درجه پایینتری نسبت به تعهدات مطلق است و از منظر حقوقی، میزان الزام آوری آن را کاهش می دهد. همچنین عبارت «به مدت ۶۰ روز و صرفاً به صورت رایگان»، نشان می دهد که این تسهیلات موقتی بوده و پس از ۶۰ روز، ایران میتواند برای عبور کشتی ها، هزینه دریافت کند.
حقوق بینالملل دریاها (کنوانسیون ۱۹۸۲ سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها)، برای تنگه هایی مانند هرمز که برای ناوبری بینالمللی استفاده می شوند، رژیم «عبور ترانزیت» را به رسمیت می شناسد. (ایران عضو کنوانسیون حقوق دریاها ۱۹۸۲ نیست و هرگز اصل عبور ترانزیت را نپذیرفتهاست.) این رژیم به کشتی های خارجی اجازه عبور بدون مانع و بدون نیاز به مجوز قبلی را می دهد، مشروط به اینکه عبور آنها «مستمر و سریع» و «غیرمضر» باشد. با این حال، ماده ۴۲ کنوانسیون به کشورهای ساحلی اجازه میدهد قوانین و مقرراتی برای ایمنی ناوبری و کنترل آلودگی وضع کنند. نکته کلیدی، تأکید این بند بر «حقوق حاکمه کشورهای ساحلی» است که از نظر حقوقی، میتواند پایه ای برای ادعای ایران درباره حق تعیین عوارض برای خدمات دریایی باشد.
در واقع، ایران با این عبارت، در حال ایجاد یک چارچوب حقوقی برای مدیریت دائمی تنگه هرمز است. از منظر حقوق بینالملل، دریافت هزینه توسط کشور ساحلی به شرط اینکه برای ارائه خدمات واقعی باشد، امری رایج است. با این حال، سیاسی شدن آن (اعمال فشار از طریق تعیین عوارض بالا) می تواند با اصل «عبور ترانزیت» در تعارض قرار گیرد. مشارکت مدیریت آینده با عمان، نیز یک راهبرد هوشمندانه برای بینالمللی سازی و کاهش تنش مستقیم در تنگه هرمز است.
به همین دلیل این بند، دستاوردی راهبردی برای ایران محسوب می شود. ایران با پذیرش این بند، عملاً به عنوان کنترل کننده اصلی تردد در شاهرگ حیاتی انرژی جهان، جایگاه خود را تثبیت می کند. تعیین عوارض پس از ۶۰ روز، به ایران اهرم فشاری قدرتمندی در مذاکرات آتی می بخشد. از سوی دیگر، تعهد به مین روبی و رفع موانع فنی، به عنوان «بهترین تلاش ها» و نه یک تعهد مطلق، به ایران اجازه می دهد سرعت و کیفیت اجرای این تعهد را مدیریت کند. اقتصاد جهانی که از بسته شدن این آبراه به شدت آسیب دیده بود، نفس راحتی کشید و قیمت نفت به سرعت کاهش یافت.
بند ۶: صندوق ۳۰۰ میلیارد دلاری بازسازی ایران
متن بند شش می گوید «ایالات متحده آمریکا متعهد می شود به همراه شرکای منطقه ای خود، یک برنامه قطعی و مورد توافق دو طرف برای بازسازی و توسعه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران با حداقل ۳۰۰ میلیارد دلار، تهیه و تدوین کند. سازوکار اجرای این برنامه به عنوان بخشی از توافق نهایی، ظرف ۶۰ روز نهایی خواهد شد. تمامی مجوزها، معافیت ها و اجازه های لازم برای تراکنش های مالی مرتبط، توسط ایالات متحده آمریکا اعطا خواهد شد.»
این بند نیز یکی از بحث برانگیزترین مفاد تفاهمنامه است. تعهد آمریکا به تأمین حداقل ۳۰۰ میلیارد دلار برای بازسازی ایران، واکنش های بسیاری را در محافل سیاسی و حقوقی برانگیخته است. واژه «بازسازی و توسعه اقتصادی» (rehabilitation and economic development) آن را از یک کمک بلاعوض به یک سرمایه گذاری مشترک یا وام توسعه نزدیک می کند. نکته مهم آنکه، تأکید بر «برنامه قطعی و مورد توافق دو طرف» و «سازوکار اجرا در توافق نهایی» نشان می دهد که این بند هنوز به مرحله تعهد عملیاتی نرسیده و بیشتر یک تعهد به مذاکره است.
از منظر حقوق بینالملل اقتصادی، ایجاد صندوق های توسعه و بازسازی با مشارکت دولت ها، سابقه دارد (مانند طرح مارشال)، اما تعهد «ایالات متحده به همراه شرکای منطقه ای» به این معناست که تأمین این مبلغ، لزوماً از محل بودجه مستقیم آمریکا نبوده و شامل سرمایه گذاری های بخش خصوصی، صندوق های توسعه ای و تسهیلات مالی بینالمللی نیز خواهد شد. با این حال، عبارت «توسط ایالات متحده آمریکا اعطا خواهد شد» نشان از نقشی کلیدی برای واشنگتن در تأمین مالی این طرح دارد.
اما سوال حقوقی مهم این است که در صورت عدم تحقق این تعهد، سازوکار جبران خسارت برای ایران چیست؟ حقوق بینالملل، مسئولیت بینالمللی دولت در قبال نقض تعهدات قراردادی را به رسمیت میشناسد، اما اثبات این نقض در دادگاه های بینالمللی، امری دشوار و زمان بر خواهد بود.
این بند در نزد مخالفان توافق، به ویژه در اسرائیل و برخی محافل آمریکایی، به عنوان «غرامت» به ایران تعبیر شده است که نشان از شکست راهبرد نظامی و موفقیت تهران دارد. برای ایران، این بند یک دستاورد بزرگ اقتصادی و سیاسی محسوب میشود، چرا که نه تنها راه را برای بازسازی زیرساخت های تخریب شده هموار می کند، بلکه برای اولین بار پس از انقلاب، آمریکا را در موقعیت متعهد به تأمین مالی ایران قرار می دهد. از سوی دیگر، این تعهد می تواند به عنوان اهرم فشار در مذاکرات هستهای نیز مورد استفاده ایران قرار گیرد تا امتیازات بیشتری از آمریکا بگیرد.
بند ۷: تعهد به پایان دادن به همه انواع تحریمها
اشاره به «بحث درباره غنی سازی و سایر موضوعات مرتبط با نیازهای هستهای ایران بر اساس چارچوب رضایت بخش در توافق نهایی»، به معنای آن است که موضوع حق غنی سازی ایران همچنان باز گذاشته شده و در آینده مورد مذاکره قرار خواهد گرفت. این یک پیروزی بزرگ برای ایران است، چرا که در برجام نیز این حق به صورت غیرمستقیم پذیرفته شده بود، اما اکنون به صراحت به عنوان موضوع مذاکره مورد اشاره قرار گرفته استمتن این بند تاکید دارد «ایالات متحده آمریکا متعهد می شود که به همه انواع تحریمها علیه جمهوری اسلامی ایران، از جمله قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل، قطعنامه های هیأت عامل آژانس بینالمللی انرژی اتمی، و همه تحریمهای یکجانبه ایالات متحده، اعم از اولیه و ثانویه، بر اساس برنامه ای که در توافق نهایی توافق خواهد شد، پایان دهد. جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا اهمیت حیاتی موضوع پایان تحریمهای مذکور را مورد تأکید قرار می دهند و تمایل خود را برای رسیدگی فوری به این موضوعات در مذاکرات به منظور دستیابی به توافق دوجانبه در مورد آنها اعلام میکنند.»
این بند مهمترین و تعیین کننده ترین بخش تفاهمنامه از حیث حقوقی و اقتصادی است. تعهد به پایان دادن به «همه انواع تحریمها»، فراتر از هر تعهدی است که ایالات متحده در برجام (برنامه جامع اقدام مشترک) پذیرفته بود. در برجام، آمریکا متعهد به «رفع تحریمهای هستهای» شده بود، اما این بند شامل تحریمهای مرتبط با تروریسم، موشک های بالستیک، حقوق بشر، پهپادها و سایر موارد نیز می شود. این یک تعهد بسیار گسترده و بیسابقه است.
از منظر حقوق معاهدات، تعهد به «پایان دادن به همه انواع تحریمها» در «توافق نهایی» به شدت به زمان و شرایط اجرای توافق نهایی گره خورده است. با توجه به تصریح بند ۳ بر «حداکثر ۶۰ روز» برای مذاکره، این تعهد در واقع به مذاکرات آینده موکول شده است. با این حال، «اهمیت حیاتی» این موضوع که در متن مورد تأکید قرار گرفته، آن را به یکی از محورهای اصلی مذاکرات تبدیل خواهد کرد. تحریمهای ثانویه (تحریمهای فراسرزمینی که شرکت های غیرآمریکایی را نیز شامل میشود) یکی از حساسترین موضوعات برای ایران است. این تعهد از آن جهت حائز اهمیت است که عملاً بازگشت کامل ایران به نظام مالی و تجاری بینالملل را ممکن می سازد.
همچنین، تعیین «برنامه ای در توافق نهایی» و وابستگی آن به «تأیید توافق نهایی با قطعنامه الزام آور شورای امنیت» (بند ۱۴)، یک سازوکار حقوقی برای تضمین اجرای آن ایجاد می کند. با این حال، چالش اصلی، تفسیر «همه انواع» تحریمهاست. آیا این شامل تحریمهای شورای امنیت نیز می شود که اساساً بر اساس قطعنامه ۲۲۳۱ (که برجام را تأیید کرد) و قبل از آن، اعمال میشد؟ پاسخ مثبت است، زیرا صراحتاً به «قطعنامه های شورای امنیت» اشاره شده است.
این بند برای ایران، یک پیروزی بزرگ دیپلماتیک است که از زمان مذاکرات هستهای پیشین، حتی از آن نیز فراتر می رود. تهران توانسته است به جای محدودسازی تعهدات خود به برنامه هستهای، موضوع تحریمها را به عنوان یک مسئله کلان سیاسی مطرح کند و آمریکا را به لغو کامل آنها متعهد سازد. برای آمریکا، این تعهد به معنای از دست دادن تمامی اهرم های فشار اقتصادی بر ایران است. اما از سوی دیگر، با توجه به اینکه این تعهد به «توافق نهایی» موکول شده است، آمریکا در عمل و در طول ۶۰ روز مذاکره، تنها متعهد به «معافیت های صادرات نفت» (بند ۱۰) و «آزادسازی دارایی ها» (بند ۱۱) شده است و لغو کامل تحریمها محسوب نمی شود. این مسأله، به آمریکا مجال می دهد تا در مذاکرات، از این تعهد به عنوان یک اهرم فشار علیه ایران استفاده کند.
بند ۸: تعهد ایران به عدم تولید یا خرید سلاح هستهای
زمان دقیق «اجرای تفاهمنامه» مشخص نیست، اما با عنایت به بند ۱۳ که شروع مذاکرات را منوط به اجرای بندهای ۴، ۵، ۱۰ و ۱۱ میداند، باید این آزادسازی نیز در کوتاه مدت صورت پذیردمتن بند تاکید می کند «جمهوری اسلامی ایران تأکید مجدد می نماید که سلاح هستهای خریداری یا تولید نخواهد کرد. ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران توافق کرده اند که وضعیت مواد غنی شده انبار شده را از طریق سازوکاری که مورد توافق دوجانبه قرار خواهد گرفت و مطابق با برنامه ذکر شده در بند ۷، شامل رقیق سازی در محل تحت نظارت آژانس بینالمللی انرژی اتمی، حل و فصل نمایند. دو طرف همچنین توافق کرده اند که موضوع غنی سازی و سایر موضوعات مورد توافق دوجانبه مرتبط با نیازهای هستهای جمهوری اسلامی ایران را بر اساس چارچوب رضایت بخشی که در توافق نهایی مورد توافق قرار خواهد گرفت، مورد بحث قرار دهند. توافق نهایی، مفاد این بند را تأیید خواهد نمود. جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا اهمیت حیاتی موضوعات هستهای فوق را مورد تأکید قرار می دهند و تمایل خود را برای رسیدگی فوری به آنها در مذاکرات به منظور دستیابی به توافق دوجانبه در مورد آنها اعلام می نمایند.»
این بند، به عنوان مهمترین تعهد ایران در حوزه هستهای، با عبارت «تأکید مجدد» (reaffirms) آغاز میشود. این عبارت در دیپلماسی حقوقی، یک واژه حیاتی است. «تأکید مجدد» به معنای پذیرش یک تعهد جدید نیست، بلکه صرفاً تکرار یک تعهد قبلی و یا یک موضع اعلامی است. این تفاوت با تعهدات جدید و نوپدید، نقشی کلیدی در تفسیر حقوقی دارد. در مقابل، تعهدات آمریکا در بندهای ۶، ۷، ۱۰ و ۱۱ با فعل «متعهد می شود» (undertakes) یا «تعهد می کند» (commits) آغاز می شوند که نشان از بار حقوقی بالاتر و تعهدات جدید دارد. این تفاوت در ادبیات حقوقی، به معنای عدم توازن در تعهدات دو طرف است.
در ادامه، بند ۸ به موضوع مواد غنی شده اشاره دارد «حل و فصل وضعیت مواد غنی شده انبارشده از طریق سازوکاری که مورد توافق دوجانبه قرار خواهد گرفت و مطابق با برنامه ذکر شده در بند ۷» و «حداقل روش شناسی شامل رقیق سازی در محل تحت نظارت آژانس» مورد تاکید بوده است. این عبارات، گویای ابهام در «سازوکار مورد توافق دوجانبه»، وابستگی به «برنامه بند ۷» که خود به توافق نهایی موکول شده، و اکتفا به «حداقل روش شناسی» (که نشان از امکان روش های دیگر با توافق طرفین دارد) همگی از نقاط پر ابهام این بند از منظر تضمین حقوقی است. همچنین «رقیق سازی در محل» (down-blended on site) به معنای باقی ماندن مواد غنی شده در داخل ایران است، نه خروج آن از کشور که این امر، نگرانی های اسرائیل و برخی کشورهای غربی را مبنی بر اینکه مواد هستهای همچنان در دسترس ایران قرار دارد، برانگیخته است.
همچنین، اشاره به «بحث درباره غنی سازی و سایر موضوعات مرتبط با نیازهای هستهای ایران بر اساس چارچوب رضایت بخش در توافق نهایی»، به معنای آن است که موضوع حق غنی سازی ایران همچنان باز گذاشته شده و در آینده مورد مذاکره قرار خواهد گرفت. این یک پیروزی بزرگ برای ایران است، چرا که در برجام نیز این حق به صورت غیرمستقیم پذیرفته شده بود، اما اکنون به صراحت به عنوان موضوع مذاکره مورد اشاره قرار گرفته است.
از این رو استفاده از عبارت «تأکید مجدد» در حقوق معاهدات، به معنای عدم ایجاد تعهد جدید است. اگر برجام تعهد ایران به «هرگز تولید سلاح هستهای» را ثابت کرده بود، تکرار آن در این تفاهمنامه، الزام حقوقی جدیدی ایجاد نمی کند. در مقابل، تعهدات جدیدی که متوجه آمریکاست (مانند لغو تحریمها و تأمین مالی)، تعهدات نوپدید و الزام آور هستند. این یک عدم تعادل حقوقی آشکار است. از نظر آژانس بینالمللی انرژی اتمی، موضوع «رقیق سازی در محل» با چالش هایی مواجه است، چرا که آژانس از فوریه ۲۰۲۶ (بیش از ۴ ماه پیش) هیچ دسترسی راستی آزمایی به تأسیسات هستهای ایران نداشته است. این بند، دسترسی فوری آژانس را احیا نمی کند و آن را نیز به «توافق نهایی» موکول می کند. این به معنای آن است که ایران حداقل تا ۶۰ روز دیگر، بدون حضور بازرسان بینالمللی، به غنی سازی خود ادامه خواهد داد و مواد غنی شده تحت نظارت قرار نخواهند گرفت. به همین دلیل این موضوع، یک چالش جدی از منظر پادمانهای هستهای است.
این بند از حیث سیاسی، نقطه ضعف اصلی تفاهمنامه برای آمریکا و نقطه قوت اصلی برای ایران به شمار می رود. ایران موفق شده است تا بدون ارائه تعهدات مشخص و جدید، به امتیازات عظیم اقتصادی دست یابد. عبارت «تأکید مجدد» و عدم پذیرش تعهدات جدید، به ایران اجازه می دهد تا با حفظ تمامی دستاوردهای هستهای خود (شامل غنیسازی تا سطوح بالا و مواد غنی شده موجود)، به مذاکره بپردازد. از سوی دیگر، تعهد به «رقیق سازی» به جای «خروج»، یک امتیاز بزرگ برای ایران است، چرا که زنجیره سوخت هستهای را در داخل کشور حفظ می کند. دولت ترامپ که پیشتر خواستار «خروج کامل مواد غنی شده» از ایران شده بود، در این بند از موضع خود عقب نشینی کرده است.
بند ۹: حفظ وضع موجود هستهای و تحریمی
متن این بند اذعان دارد «تا زمان حصول توافق نهایی، ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران توافق میکنند که وضع موجود حفظ شود. جمهوری اسلامی ایران وضع موجود برنامه هستهای خود را حفظ خواهد نمود و ایالات متحده آمریکا تحریمهای جدیدی علیه ایران اعمال نخواهد کرد و نیروهای اضافی در منطقه مستقر نخواهد نمود.»
این بند، یک «ایستایی» (Standstill) دوجانبه را تا زمان حصول توافق نهایی پیشبینی میکند. مفهوم «وضع موجود» (Status Quo) از مفاهیم کلیدی در حقوق بینالملل است و به معنای حفظ شرایط فعلی تا زمان تغییر آن از طریق مذاکره است. این بند، یک تعهد دوجانبه برای جلوگیری از تشدید تنش ها و تغییر در معادلات طرفین در طول دوره مذاکرات ایجاد میکند.
از منظر حقوقی نیز، تعریف دقیق «وضع موجود» برای هر یک از طرفین بسیار مهم است. برای ایران، «وضع موجود» به معنای ادامه غنی سازی، حفظ سانتریفیوژها و عدم خروج مواد از کشور است و برای آمریکا، به معنای عدم اعمال تحریمهای جدید و عدم افزایش نیروهای نظامی است. از آنجا که «وضع موجود» در حقوق بینالملل یک مفهوم عرفی و تفسیرپذیر است، در صورت بروز اختلاف، طرفین باید به تفسیر خود از وضع موجود متوسل شوند که این خود بستری برای بروز اختلاف خواهد بود. از سوی دیگر، این بند، آمریکا را از بازگرداندن تحریمهای لغو شده یا اعمال تحریمهای جدید باز میدارد و این یک تضمین مهم برای ایران محسوب میشود.
این بند، اطمینان خاطر را برای طرفین در طول دوره مذاکرات فراهم می کند. ایران اطمینان پیدا می کند که فشار تحریمها تشدید نخواهد شد و آمریکا اطمینان می یابد که ایران گام های جدید هستهای (مانند غنی سازی تا ۹۰ درصد یا نصب سانتریفیوژهای پیشرفته) را برنمی دارد و این یک تعادل نسبی است که فضا را برای مذاکرات سازنده فراهم مینماید.
بند ۱۰: اعطای معافیتهای صادرات نفت
متن بند دهم می گوید «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود که بلافاصله پس از امضای این تفاهمنامه و تا زمان لغو تحریمها، وزارت خزانه داری ایالات متحده، معافیت هایی را برای صادرات نفت خام، فرآورده های نفتی و مشتقات آن، و کلیه خدمات مرتبط از جمله تراکنش های بانکی، بیمه، حمل و نقل و غیره، صادر نماید.»
این بند، به معنای لغو عملی تحریمهای نفتی علیه ایران از همان روز امضای تفاهمنامه است. عبارت «بلافاصله پس از امضای» و «تا زمان لغو تحریمها» به وضوح نشان میدهد که این معافیت ها، یک اقدام موقتی و با هدف بازگشت تدریجی ایران به بازارهای نفت است. نوع این معافیت ها (waivers) نشان می دهد که این اقدام، یک استثنا بر تحریمهای اصلی است و نه لغو دائمی آنها اما از منظر حقوقی، «معافیت ها» ابزاری است که به موجب آن، اعمال تحریمها برای یک دوره مشخص یا برای یک هدف خاص، به حالت تعلیق درمی آید.
این معافیت ها، بر اساس قوانین داخلی آمریکا (مانند قوانین تحریمی کنگره) صادر می شوند و مشمول حقوق بینالملل معاهداتی نیستند، بلکه یک اقدام اجرایی و یک جانبه محسوب می شوند. این به آن معناست که هرگونه تغییر در دولت یا سیاست خارجی آمریکا، می تواند به لغو سریع این معافیت ها منجر شود. از سوی دیگر، این تعهد، گامی عملی برای بازگشت ایران به بازارهای نفت است. اما تعهد در این بند با «صادرات نفت» آغاز می شود و تا خدمات بیمه و حمل و نقل نیز امتداد می یابد. این بدان معناست که خریداران نفت ایران از این پس با ریسک تحریمهای ثانویه مواجه نخواهند بود. این بند، یکی از ستون های اصلی احیای اقتصادی ایران در کوتاهمدت خواهد بود.
با اعطای این معافیت ها، ایران به سرعت می تواند صادرات نفت خود را به سطح پیش از جنگ برگرداند و درآمدهای ارزی خود را بازیابد. تحلیل گران اقتصادی برآورد کردهاند که این بند به تنهایی میتواند سالانه ۶۰ تا ۷۰ میلیارد دلار درآمد برای ایران به همراه داشته باشد. این یک دستاورد اقتصادی بزرگ برای ایران است که می تواند به سرعت وضعیت معیشتی و اقتصادی کشور را بهبود بخشد. از سوی دیگر، با توجه به کاهش قیمت نفت به دنبال این توافق، اقتصاد جهانی نیز از این اقدام سود میبرد و فشار تورمی ناشی از افزایش قیمت انرژی کاهش مییابد.
بند ۱۱: آزادسازی داراییهای بلوکهشده ایران
در متن بند آمده «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود که وجوه و دارایی های مسدود یا محدود شده جمهوری اسلامی ایران را با اجرای این تفاهمنامه، کاملاً در دسترس قرار دهد. ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران در مورد رویه های مربوط به آزادسازی این وجوه در طول مذاکرات، به توافق دوجانبه دست خواهند یافت. این وجوه، چه در حساب اصلی نگهداری شوند و چه منتقل گردند، برای پرداخت به هر ذینفع نهایی که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین میگردد، کاملاً قابل استفاده خواهند بود. ایالات متحده آمریکا متعهد میشود کلیه مجوزها و اجازه های لازم را در این زمینه صادر نماید.»
این بند، تعهد به آزادسازی داراییهای بلوکهشده ایران را مطرح می کند. تفاوت مهم این بند با توافقات قبلی (مانند توافق ۲۰۲۳ برای آزادسازی ۶ میلیارد دلار دارایی ایران در قطر) در این است که در اینجا، تعیین «ذینفع نهایی» به عهده بانک مرکزی ایران گذاشته شده است و هیچ محدودیتی در مورد نوع مصرف این وجوه وجود ندارد. این یعنی ایران می تواند این وجوه را برای هر هدفی، از جمله واردات کالاهای اساسی، تجهیزات صنعتی یا هر نیاز دیگری، هزینه کند. عبارت «با اجرای این تفاهمنامه» نیز یک ابهام ایجاد می کند، زیرا زمان دقیق «اجرای تفاهمنامه» مشخص نیست، اما با عنایت به بند ۱۳ که شروع مذاکرات را منوط به اجرای بندهای ۴، ۵، ۱۰ و ۱۱ میداند، باید این آزادسازی نیز در کوتاه مدت صورت پذیرد.
از سوی دیگر آزادسازی داراییهای بلوکهشده، به دلیل آنکه این وجوه به عنوان دارایی های حاکمیتی یک کشور محسوب می شوند، یک موضوع حاکمیتی و حقوقی حساس است. این وجوه، در واقع دارایی های متعلق به دولت ایران یا بانک مرکزی آن است که به دلایل مختلف (مانند تحریمها یا حکم دادگاه) مسدود شده اند. تعهد آمریکا به آزادسازی این وجوه، یک اقدام حقوقی مهم است که می تواند پایه ای برای طرح دعاوی ایران علیه کشورهایی باشد که این وجوه را بلوکه کرده اند. اما نکته مهم، «توافق دوجانبه در مورد رویه ها» است که نشان می دهد فرآیند آزادسازی، یک فرآیند تدریجی و هماهنگ خواهد بود. با این حال، این جمله که «وجوه کاملاً قابل استفاده خواهند بود» یک تعهد مطلق است که در صورت نقض، میتواند زمینه ساز طرح دعوی علیه ایالات متحده باشد.
آزادسازی دارایی های ایران که برآورد می شود ده ها میلیارد دلار باشد، یک دستاورد بزرگ اقتصادی و سیاسی برای تهران محسوب میشود. این وجوه میتوانند به عنوان یک منبع مالی بزرگ برای جبران خسارت های ناشی از جنگ و تحریمها، و نیز برای تقویت بنیه اقتصادی کشور مورد استفاده قرار گیرند. برای آمریکا، این اقدام به معنای بازگشت سرمایه های عظیم ایران به چرخه اقتصادی جهان و تضعیف نسبی فشارها بر اقتصاد ایران است. اما با توجه به اینکه در بند ۱۱، برای آزادسازی این وجوه، شرطی مانند «پیشرفت مذاکرات» در نظر گرفته نشده است (بر خلاف برخی از پیشنویس های اولیه)، این اقدام یک امتیاز بزرگ یکجانبه به ایران محسوب می شود.
بند ۱۲: ایجاد سازوکار اجرایی برای نظارت بر توافق
ایران با دریافت امتیازات اقتصادی و نظامی پیش از آغاز مذاکرات جدی، با قدرت و اهرم بیشتری پای میز مذاکره خواهد نشست. از سوی دیگر، آمریکا عملاً بخش مهمی از کارت های مذاکراتی خود را از دست داده استدر متن بند تاکید شده «ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران توافق می کنند که یک سازوکار اجرایی برای نظارت بر اجرای موفقیت آمیز این تفاهمنامه و پایبندی آینده به توافق نهایی، ایجاد شود.»
این بند، به ایجاد یک سازوکار نظارتی برای حسن اجرای تفاهمنامه اشاره دارد. اما جزئیات این سازوکار، از جمله ترکیب، وظایف و اختیارات آن، مشخص نشده است. این یک تعهد کلی برای ایجاد یک نهاد یا کمیته نظارتی در آینده است. از سوی دیگر ایجاد سازوکارهای نظارتی برای موافقت نامه های بینالمللی، امری رایج و ضروری است. این سازوکارها می توانند به صورت کمیته های مشترک، هیأت های نظارتی یا حتی نهادهای بینالمللی مانند آژانس بینالمللی انرژی اتمی باشند. با این حال، در این تفاهمنامه، هیچگونه چارچوبی برای این سازوکار پیشبینی نشده است و ابهام در ترکیب، اختیارات و نحوه تصمیم گیری، می تواند به اختلافات جدی در آینده منجر شود.
این بند، یک بند کاملاً رویه ای است و تا زمانی که جزئیات آن مشخص نشود، از ارزش اجرایی چندانی برخوردار نخواهد بود. از منظر حقوقی، برای تضمین اجرای تعهدات، نیاز به یک سازوکار کارآمد با اختیارات روشن است که در این متن به آن توجه نشده است. همچنین این بند، بیشتر یک بند اعلامی است تا عملیاتی، اما توافق بر سر ایجاد یک سازوکار نظارتی، نشان از عزم دو طرف برای پایبندی به تعهدات و جلوگیری از سوءتفاهم های آتی دارد. در عمل، این سازوکار می تواند به کاهش تنش ها و ایجاد اعتماد متقابل کمک کند.
بند ۱۳: ترتیب اجرای تعهدات
در متن بند آمده «پس از امضای این تفاهمنامه و به شرط شروع اجرای بندهای ۱، ۴، ۵، ۱۰ و ۱۱ این تفاهمنامه و ادامه اجرای این اقدامات، ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران مذاکرات مربوط به توافق نهایی را منحصراً در مورد سایر بندها، آغاز خواهند کرد»
این بند، از نظر حقوقی و عملی، یکی از کلیدی ترین مفاد تفاهمنامه است. این بند، ترتیب انجام تعهدات را مشخص می کند. به موجب این بند، شروع مذاکرات برای «توافق نهایی» (که شامل موضوعات مهمی مانند تحریمها و برنامه هستهای است)، منوط به اجرای بندهای ۱ (پایان جنگ)، ۴ (رفع محاصره دریایی)، ۵ (مدیریت تنگه هرمز)، ۱۰ (معافیتهای نفتی) و ۱۱ (آزادسازی دارایی ها) میباشد. این یعنی که آمریکا موظف است پیش از آغاز مذاکرات جدی درباره توافق نهایی، تعهدات خود را در این بندها عملی کند. در مقابل، ایران نیز باید بندهای مربوط به تنگه هرمز را اجرایی نماید.
این بند، یک «شرط تعلیقی» برای آغاز مذاکرات توافق نهایی ایجاد می کند. از منظر حقوق معاهدات، این شرط، الزام آور و قابل استناد است. چنانچه یکی از طرفین به تعهدات خود در این بندهای «پیش شرط» عمل نکند، طرف دیگر می تواند از ورود به مذاکرات توافق نهایی خودداری کند. مهمتر اینکه، بند ۱۳ به صراحت می گوید که مذاکرات «منحصراً در مورد سایر بندها» انجام خواهد شد. این بدان معناست که بندهای ۱، ۴، ۵، ۱۰ و ۱۱، پس از اجرا، دیگر موضوع مذاکره نخواهند بود. یعنی تعهدات آمریکا در خصوص معافیت های نفتی و آزادسازی دارایی ها، پس از اجرا، به دستاوردهای قطعی و غیرقابل بازگشت ایران تبدیل خواهند شد و در مذاکرات توافق نافی قابل عقب نشینی یا معاوضه با امتیازات ایران نیستند. این یک پیروزی حقوقی بزرگ برای ایران و یک نقطه ضعف اساسی برای آمریکا در مذاکرات آینده است.
این بند، به طور کامل، ساختار مذاکرات را به نفع ایران تغییر میدهد. ایران با دریافت امتیازات اقتصادی و نظامی پیش از آغاز مذاکرات جدی، با قدرت و اهرم بیشتری پای میز مذاکره خواهد نشست. از سوی دیگر، آمریکا عملاً بخش مهمی از کارت های مذاکراتی خود را از دست داده است. در واقع، این بند نشان می دهد که آمریکا برای باز کردن تنگه هرمز، حاضر به پرداخت بهای سنگینی به ایران شده است و حالا ایران می تواند با خیالی آسودهتر، در مورد موضوعات دیگر مانند تحریمهای دائمی، برنامه هستهای و مسائل منطقه ای چانه زنی کند.
بند ۱۴: تأیید توافق نهایی با قطعنامه شورای امنیت
دراین متن تاکید شده «توافق نهایی با یک قطعنامه الزامآور شورای امنیت سازمان ملل متحد تأیید خواهد شد.» این بند، به دنبال ایجاد یک چارچوب حقوقی بینالمللی برای توافق نهایی است. تأیید یک توافق دوجانبه توسط شورای امنیت، به آن اعتبار و الزام آوری بینالمللی می بخشد. این اقدام، توافق را از یک تفاهمنامه دوجانبه به یک تعهد بینالمللی با پشتوانه شورای امنیت تبدیل می کند.
بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد، شورای امنیت می تواند قطعنامه های الزام آور صادر کند. در صورت تصویب چنین قطعنامه ای، همه اعضای سازمان ملل موظف به پایبندی به مفاد آن خواهند بود. این امر، توافق را در برابر تغییرات دولت های آینده در آمریکا یا ایران، مصون تر می سازد. با این حال، در عمل، تصویب چنین قطعنامه ای در شورای امنیت، به ویژه با توجه به روابط پرتنش آمریکا و روسیه و چین، ممکن است با چالش هایی مواجه شود.
همچنین، این قطعنامه باید مفاد توافق نهایی را به طور کامل منعکس کند و سازوکارهای نظارتی و تضمینی دقیقی را پیشبینی نماید. تجربه برجام نشان داد که حتی با وجود قطعنامه ۲۲۳۱، خروج یکجانبه آمریکا از توافق ممکن است. با این حال، این بند نشان از عزم طرفین برای بینالمللی سازی توافق و جلوگیری از تکرار تجربه برجام دارد. درخواست ایران برای تأیید توافق با قطعنامه شورای امنیت، یک پیروزی دیپلماتیک است.
این اقدام، مانع از آن می شود که دولتهای آینده آمریکا به راحتی از توافق خارج شوند و به توافق، جنبه چندجانبه و بینالمللی می بخشد. برای ایران، این بدان معناست که نقض توافق توسط آمریکا، نه تنها یک نقض دوجانبه، بلکه یک نقض قطعنامه شورای امنیت محسوب میشود که می تواند عواقب بینالمللی برای واشنگتن به همراه داشته باشد.
۲۱۳/۴۲
