برگزیده – رسول صَفرآهنگ- در آستانه انتخابات میاندورهای کنگره امریکا، ایالات متحده در یکی از حساسترین مقاطع تاریخ معاصر خود قرار دارد. جنگی که با ایران آغاز شد، نهتنها خاورمیانه را در آتش فرو برده، بلکه اقتصاد آمریکا را نیز با فشارهای تورمی و افزایش قیمت حاملهای انرژی مواجه ساخته است. در چنین شرایطی، پرسشی که ذهن تحلیلگران سیاسی و حقوقدانان بینالملل را به خود مشغول کرده، این است که آیا تغییر ترکیب کنگره در انتخابات پیشرو میتواند مسیر مذاکرات ایران و آمریکا را دگرگون کند؟
برای پاسخ به این پرسش، باید نخست وضعیت کنونی سیاسی آمریکا را بررسی کرد، سپس ابزارهای قانونی کنگره در قبال جنگ و دیپلماسی را تحلیل نمود و در نهایت، سناریوهای محتمل پس از انتخابات را با توجه به مواضع بازیگران کلیدی ترسیم کرد.
بر اساس مدل پیشبینی نیت سیلور، دموکراتها احتمال بیشتری برای کسب کنترل سنا و شانس قویتری برای کسب کنترل مجلس نمایندگان دارند. در حال حاضر، محبوبیت خالص ترامپ نزدیک به منفی بیست درصد است و پنجاه و هشت و دو دهم درصد از پاسخدهندگان عملکرد او را نامطلوب ارزیابی میکنند. این رقم، پایینتر از هر رئیسجمهور دیگری در این مقطع از دوران ریاستجمهوریاش از زمان هری ترومن تاکنون است، با نزدیکترین مورد یعنی دوره اول خود ترامپ که منفی سیزده و یک دهم درصد بود.
همچنین در مورد جنگ ایران، نظرسنجیها نشان میدهد که ۵۵/۷ درصد آمریکاییها با این جنگ مخالفند و تنها ۳۵/۶ دهم درصد از آن حمایت میکنند. یعنی حمایت خالص منفی بیست و یک دهم درصد است و این رقم، در مقایسه با ماه اوت، اندکی کاهش یافته است. همچنین، در حوزههای اقتصادی، محبوبیت خالص ترامپ در مورد تورم منفی ۴۶/۴ درصد و در مورد اقتصاد منفی ۳۸ درصد است. ارقامی که نشاندهنده نارضایتی عمیق عمومی از پیامدهای اقتصادی جنگ است.
اهمیت جنگ ایران در کمپینهای انتخاباتی
آنچه این دوره از انتخابات را متمایز میکند، نقش محوری جنگ ایران در کمپینهای انتخاباتی است. جمهوریخواهان خود اذعان کردهاند که جنگ طولانیمدت ایران، به چالش انتخاباتی آنها تبدیل شده است. یک نماینده جمهوریخواه از جورجیا گفته «آیا جنگ به اقتصاد ضربه زده است؟ قطعاً. قطعاً به قیمت سوخت ضربه زده و قطعاً به تورم دامن زده. اما ما کاری را که باید انجام میدادیم، انجام دادیم.» این اظهارنظر، نشاندهنده پذیرش ضمنی هزینههای سیاسی جنگ توسط خود جمهوری خواهان است.
در سطح تاکتیکی نیز، دموکراتها به طور سیستماتیک از این مسئله بهرهبرداری میکنند. گروه «وین سنا» وابسته به کمیته سیاسی اکثریت سنا، کمپین تبلیغاتی چهار و نیم میلیون دلاری را علیه نامزد جمهوریخواه میشیگان راهاندازی کرده و او را به جنگ ایران گره زده است. در آیووا، نامزد دموکرات سنا، جاش تورک، رقیب خود را به دلیل رأی مکرر به ادامه جنگ مورد حمله قرار داده و گفته است «در حالی که دیگران گفتند بس است، اشلی هینسون، برای هفتمین بار به ادامه جنگ در ایران رأی داد.» این حملات، نشاندهنده آن است که جنگ ایران به یکی از محورهای اصلی رقابتهای انتخاباتی بدل شده است.
نکته قابل توجه آن است که در رایگیری اخیر در مجلس نمایندگان درباره قطعنامه اختیارات جنگی، رکورد هفت جمهوری خواه به دموکراتها پیوستند. از جمله دو نماینده از آیووا که پیشتر با چنین اقداماتی مخالفت کرده بودند. این تغییر موضع، نشاندهنده فشار فزاینده افکار عمومی بر نمایندگان جمهوریخواه در حوزههای رقابتی است.
ابزارهای قانونی کنگره در قبال جنگ و دیپلماسی
این در حالی است که قانون اساسی آمریکا مسئولیتها را تقسیم کرده است. کنگره اختیار اعلان جنگ و تخصیص بودجه را دارد، در حالی که رئیسجمهور به عنوان فرمانده کل قوا عمل میکند. مرزهای اقدام نظامی یکجانبه رئیسجمهور، همواره محل مناقشه بوده است. این تقسیم اختیارات، در عمل به کنگره ابزارهای قابل توجهی برای نفوذ بر سیاستهای جنگی میدهد، اما در عین حال، محدودیتهایی نیز بر آن تحمیل میکند.
کنگره میتواند محدودیتها، الزامات گزارشدهی یا شرایطی بر هزینههای آینده نظامی اعمال کند. اما تصویب قوانین، عموماً مستلزم توافق هر دو مجلس و تأیید رئیسجمهور یا آرای کافی برای وتو کردن وتوی ریاستجمهوری است. بنابراین، پیروزی در یک مجلس، به حزب مخالف قدرت چانهزنی بیشتری میدهد، بدون آنکه کنترل یکجانبهای بر عملیات نظامی به آن اعطا کند.
با وجود این ابزارهای قانونی، سؤال این است که آیا قانونگذاران میتوانند ائتلافی پایدار حول محدودیتهای مشخص بسازند؟ در پاسخ باید گفت مخالفت با جنگ، لزوماً به توافق بر سر ضربالاجلهای خروج، حفاظت از نیروها یا شرایط مذاکره منجر نمیشود. این مسئله، بهویژه با توجه به شکافهای درونی در هر دو حزب، پیچیدگی بیشتری مییابد. جمهوریخواهان، حتی آنان که از هزینههای جنگ ناراضی هستند، ممکن است بر «ضرورت راهبردی» مقابله با ایران تأکید کنند، در حالی که دموکراتها، حتی در صورت کسب اکثریت، ممکن است در مورد چگونگی پایان دادن به جنگ اختلاف داشته باشند.
نکته مهم دیگر آن است که دوره جدید کنگره در سوم ژانویه ۲۰۲۷ آغاز میشود. کنگره فعلی، بین انتخابات و آن تاریخ انتقال، همچنان در جای خود باقی میماند. این فاصله زمانی، از اهمیت بالایی برخوردار است. تحولات میدانی، مذاکرات و تصمیمات مالی در این دوره میتوانند گزینههای پیش روی قانونگذاران جدید را تغییر دهند. بنابراین، تحلیلگران باید میان «سیگنال سیاسی فوری» انتخابات و «اعمال قدرت نهادی» در ماههای بعد، تمایز قائل شوند.
چشمانداز دیپلماسی پس از انتخابات میاندورهای
انتخابات میاندورهای سوم نوامبر ۲۰۲۶، در شرایطی برگزار میشود که ایالات متحده همزمان با دو بحران درهمتنیده روبهروست. نخست جنگی که از فوریه همان سال با ایران آغاز شده و پیامدهای اقتصادی آن، از افزایش قیمت سوخت تا فشار تورمی، به یکی از محورهای اصلی رقابتهای انتخاباتی بدل شده است. در چنین بستری، پرسشی که ذهن تحلیلگران را به خود مشغول کرده، این است که آیا تغییر ترکیب کنگره میتواند مسیر مذاکرات ایران و آمریکا را دگرگون کند. پاسخ به این پرسش، پیش از آنکه به آرایش حزبی مجالس مربوط باشد، به درک درست از ماهیت قدرت در نظام سیاسی آمریکا وابسته است؛ نظامی که در آن، اختیار اعلام جنگ و تخصیص بودجه در دست کنگره است، اما فرماندهی عملیات نظامی و جهتگیری دیپلماتیک، در حیطه اختیارات رئیسجمهور قرار دارد.
جایگاه کنگره در معماری قانونی جنگ و صلح
قانون اساسی آمریکا، بهطرز ظریفی مسئولیت جنگ و صلح را میان دو نهاد تقسیم کرده است. کنگره حق اعلان جنگ و تصویب بودجه را دارد، در حالی که رئیسجمهور بهعنوان فرمانده کل قوا، مسئولیت هدایت عملیات را بر عهده دارد. این تقسیم، در طول تاریخ، همواره محل مناقشه بوده و مرزهای اختیارات یکجانبه رئیسجمهور در اقدام نظامی، هیچگاه بهروشنی تعریف نشده است. قانون اختیارات جنگی مصوب ۱۹۷۳، که رئیسجمهور را موظف میکند ظرف ۴۸ ساعت پس از اعزام نیرو به کنگره گزارش دهد و در صورت عدم دریافت مجوز، ظرف شصت روز نیروها را خارج کند، در عمل بارها از سوی رؤسای جمهور هر دو حزب نقض شده و کنگره نیز در اجرای آن تعلل ورزیده است.
با این حال، آنچه کنگره را به بازیگری تأثیرگذار در مسیر جنگ و صلح بدل میکند، نه اختیار اعلان جنگ، بلکه قدرت «پول» است. کنگره میتواند بودجه عملیات را مشروط کند، محدودیتهایی بر نوع و دامنه اقدامات نظامی اعمال کند یا الزامات گزارشدهی دقیقتری وضع نماید. اما این ابزارها، در خلأ عمل نمیکنند. تصویب هرگونه محدودیت، مستلزم توافق هر دو مجلس و تأیید رئیسجمهور است، یا نیازمند آرای کافی برای وتو کردن وتوی ریاستجمهوری. این واقعیت، به این معناست که پیروزی در یک مجلس، به حزب مخالف قدرت چانهزنی بیشتری میدهد، اما کنترل یکجانبهای بر عملیات نظامی به آن اعطا نمیکند.
تحلیل تفسیری از آرایش احتمالی قدرت
با توجه به نظرسنجیها و مدلهای پیشبینی، احتمال کسب کنترل سنا و مجلس نمایندگان توسط دموکراتها بالاست. محبوبیت خالص ترامپ در سطح منفی نزدیک به بیست درصد قرار دارد و حمایت خالص از جنگ ایران نیز منفی بیست و یک دهم درصد است. این ارقام، نشاندهنده نارضایتی عمیق عمومی از پیامدهای اقتصادی جنگ، بهویژه در حوزه تورم و قیمت انرژی است.
اما اگر به دقت بنگریم، این تغییرات در آرایش حزبی، بیش از آنکه به معنای «چرخش راهبردی» باشد، نشاندهنده تغییر در «لحن و تاکتیک» است. تجربه تاریخی نشان میدهد که رؤسای جمهور دموکرات نیز در قبال ایران، مواضع سختی اتخاذ کردهاند. باراک اوباما در برجام، تحریمهای سختی را حفظ کرد و جو بایدن نیز در قبال برنامه موشکی ایران، مواضع تندی داشت. بنابراین، تفسیر پیروزی دموکراتها بهعنوان «چرخش کامل سیاست آمریکا به سمت صلح»، تفسیری سطحی و خطرناک است. آنچه واقعاً اهمیت دارد، تعامل میان «کنترل کنگره» و «کنترل عملیاتی» است؛ دو شکل متفاوت از قدرت که نهتنها جایگزین یکدیگر نمیشوند، بلکه در بسیاری از موارد، یکدیگر را محدود میکنند.
تأثیر تغییر ترکیب کنگره بر فضای مذاکره
اگر دموکراتها یکی از مجالس را به دست آورند، نتیجه محتمل، نظارت شدیدتر و چانهزنی قانونی دشوارتر خواهد بود. جلسات استماع درباره اهداف جنگ، هزینهها و پیشرفتهای واقعی آن، میتواند شکافهای میان اطمینانهای عمومی دولت و ارزیابیهای عملیاتی را آشکار کند. همچنین، دموکراتها میتوانند با استفاده از قدرت بودجهای، شرایطی برای ادامه کمکهای نظامی تعیین کنند. اما این نظارت، بهتنهایی نمیتواند مسیر مذاکرات را تعیین کند.
آنچه در این میان تعیینکننده است، «کنترل عملیاتی» است؛ یعنی توانایی تعیین زمان و مکان عملیات نظامی که همچنان در اختیار رئیسجمهور باقی میماند. بنابراین، حتی با تغییر ترکیب کنگره، ترامپ میتواند به عملیات نظامی خود ادامه دهد، مگر آنکه کنگره با استفاده از قدرت بودجهای، محدودیتهای عملیاتی ایجاد کند. این محدودیتها، به نوبه خود، میتوانند بر موضع ایران در مذاکرات تأثیر بگذارند؛ اگر ایران احساس کند که آمریکا در حال عقبنشینی است، ممکن است سختتر چانهزنی کند. از سوی دیگر، اگر ایران احساس کند که کنگره جدید در حال اعمال فشار بر کاخ سفید است، ممکن است این را نشانهای از ضعف و تفرقه در آمریکا تلقی کرده و از موضع قدرتمندتری وارد مذاکره شود.
تأثیر بر ایران و متحدان منطقهای
از منظر ایران، تغییر ترکیب کنگره میتواند بهعنوان «نشانهای از تغییر موازنه سیاسی در واشنگتن» تفسیر شود. اگر دموکراتها پیروز شوند، تهران ممکن است این را به معنای کاهش حمایت از جنگ و افزایش احتمال مذاکره تلقی کند. اما این تفسیر، میتواند برای ترامپ خطرناک باشد. تجربه نشان داده که ایران در مذاکرات، بهشدت بر «تضمینهای عینی» تأکید دارد و صرفاً به تغییر چهرهها در واشنگتن، بسنده نمیکند. تهران بهخوبی میداند که هر توافقی با آمریکا، باید از فیلتر کنگره و کاخ سفید عبور کند و تضمینهای اجرایی داشته باشد، در غیر این صورت، سرنوشتی مشابه برجام خواهد داشت.
از این رو تغییر ترکیب کنگره، بر متحدان منطقهای آمریکا نیز تأثیر خواهد گذاشت. عربستان سعودی و امارات، که به دنبال تداوم فشار بر ایران هستند، ممکن است با نگرانی به پیروزی دموکراتها نگاه کنند. از سوی دیگر، قطر و عمان، که نقش میانجی را ایفا میکنند، ممکن است فضای جدید را فرصتی برای تقویت دیپلماسی بدانند. اسرائیل نیز، که بهشدت با توافق با ایران مخالف است، ممکن است در صورت پیروزی دموکراتها، تلاش خود را برای تأثیرگذاری بر کنگره جدید تشدید کند. این پویاییها، نشاندهنده آن است که تغییر ترکیب کنگره، نه فقط بر روابط دوجانبه ایران و آمریکا، بلکه بر کل معماری امنیتی خاورمیانه تأثیر میگذارد.
در مجموع، آنچه در تحلیل تأثیر انتخابات میاندورهای بر دیپلماسی ایران و آمریکا باید مورد توجه قرار گیرد، محدودیتهای ساختاری تغییر نهادی است. تاریخ روابط ایران و آمریکا نشان میدهد که حتی در دورههایی که یک حزب کنترل هر دو قوه را در دست داشته، توافق پایدار حاصل نشده است. در دوره اوباما، توافق برجام با وجود کنترل دموکراتها بر کنگره، بهدلیل مقاومت جمهوریخواهان و لابیهای مخالف، نتوانست به یک تعهد پایدار بدل شود. در دوره ترامپ، سیاست فشار حداکثری، با وجود کنترل جمهوریخواهان، به توافقی منجر نشد که مورد پذیرش ایران باشد.
این تجربه تاریخی نشان میدهد که «تغییر ترکیب کنگره» بهتنهایی نمیتواند مسیر مذاکرات را تغییر دهد، مگر آنکه با «تغییر اراده سیاسی» در هر دو طرف همراه باشد. آنچه در نهایت تعیینکننده است، نه آرایش حزبی مجالس، بلکه «تعهد واقعی به دیپلماسی» و «پذیرش هزینههای سیاسی آن» است. اگر کنگره جدید بتواند فضای سیاسی را برای یک توافق پایدار فراهم کند، و اگر دولت ایران نیز آمادگی پذیرش تعهدات متقابل را داشته باشد، آنگاه میتوان گفت که تغییر واقعی رخ داده است. در غیر این صورت، تغییر ترکیب کنگره، نه به تغییر راهبرد بلکه صرفاً به تغییر لحن و تاکتیک منجر میشود.
توییتر نویسنده گزارش را اینجا (safarahang@) دنبال کنید
۲۱۳
